我国国企不仅承担着普通企业实现出资人价值最大化的职能，更重要的是肩负着维护社会主义性质、提升整个国民经济国际竞争力和技术创新水平等职能。这些政策性职能、战略性职能因国企所处行业和领域以及我国实际所面临的国际、国内政治、经济环境而不同，不区分各国有企业承担的主要职能和主要任务，而一刀切地采取单一的改革模式，就必然导致其管理体制、治理结构安排与其目标和职能定位不相适应。

正确的作法应该是根据不同国企在国民经济中的地位与职能，对国企进行分类改革、分类治理。也就是说，对不同类别的企业，政府对资本与人事的控制、国有资本运营、资产管理与监督、国有资本经营管理、监督机制、公司治理结构安排以及适用的治理准则上都要与该类企业承担的职能相适应，有所区别。

为此，笔者提出如下几个建议：第一，成立了由国务院统筹安排的专家小组，对存量国企在整个国民经济中的地位与履行职能进行甄别分类，并结合我国国际、国内政治经济环境，明确各行业和领域国企的职能定位，并据此对国企进行分类，确定各类国有经济在国民经济中的布局及未来改革的方向。笔者认为，根据国企的职能定位，国企可分为三类。第一类为承担政策性职能的公用事业和自然垄断行业的国企，这些国企应以社会公共利益最大化（保障国计民生）为其首要目标（国有资产保值与增值是第二位的）；第二类为主要承担战略性职能 （国家安全、国际竞争与宏观调控），尤其是在重大和基础技术研发、科技成果转化、科技人才培养方面发挥其带动和引导职能的国企，此类企业以保障国家安全，提升国家整个经济国际竞争力、引领技术创新等战略目标为主。这一类国企适合于资本密集型和技术密集型产业，即民营资本不愿进入或没有能力进入，但基于国际国内政治经济环境以及国家战略和宏观调控的需要而必须由国家进行投资的产业，一旦有效竞争格局形成，国有经济则适时退出；第三类为完全竞争性行业中以盈利最大化为目标的国企。此类企业应以出资人（股东）价值最大化为首要目标，其公司治理结构安排完全是市场化的。

第二，加快垄断行业改革。为防止垄断行业的国企滥用垄断权力、集团内部垄断行业与竞争性行业交叉补贴，有必要对垄断行业中国有大集团所属的关联企业按照其承担的职能进行甄别拆分，把同一集团中的自然垄断性国企与竞争性国企进行拆分。

第三，对于第一类国企，应以行业为基础制定专门法，将其改制为非营利的公法人，按照公法人建立健全其法人治理结构，严格限制其经营范围和资本预算约束，以防止国有资产流失，通过加强成本与定价监管，以社会效益最大化为其治理目标。事实上，由于不存在充分有效的外部竞争，治理以完善内部治理机制和加强行业监管为主，这就要求政府更多的直接干预和监督。因此，政企分开、政资分离的难度大，不宜一味提倡。外部约束则主要是消费者的监督，因此，提高其运营透明度，可以有效弥补外部治理机制缺失的缺陷。其内部治理结构也可以采取类似公司法人的治理结构。但董事会的职责与构成与公司法人有本质区别，董事会成员可以视情况由政府任命的和公众推举的消费者代表组成。这类企业绩效考核以社会效益指标为主，兼顾经济效益目标，政府任命的董事和管理人员纳入公务员体系管理，其薪酬激励机制安排与公务员基本相同，主要以政治奖励为主，经济激励为辅。

第四，第二类国企治理结构安排有两种选择，即特殊目的的公法人或公司法上特殊目的项目公司，视具体情况和需要而定。在法律规范上，则采取新企业新办法，老企业老办法。新设立的第二类企业，先立法后设立企业，通过专门立法明确其职能定位、使命和经营范围，规范此类企业资产管理体制、预算收支管理体制，明确其法人治理结构安排、治理准则和行为规范。对于已经在位的企业，对其职能、国有资产管理体制、资本预算管理体制、日常经营管理与公司法规定治理结构安排不匹配、不协调的，通过专门立法对其进行改制，采取公法人治理结构，按照公法人治理结构要求构建国有资产管理体制和国有资本预算管理体制。

第五，对于第三类国企则按照目前股份制改革思路，将其改制为混合所有制的经济实体，按照公司法和证券法等要求规范其公司治理结构，国有出资人按照公司法履行其出资人职责，行使出资人权利，基于出资人价值最大化目标决定国有资本的进退。

综上所述，笔者认为，深化国企改革当前首要解决的问题，就是完善社会主义市场经济体制，最大限度减少和消除国企行政性垄断。去行政性垄断的最大障碍是国企承担政策性职能和战略性职能，逐步剥离和调整国企目前的这些职能，才能从根本上减少其行政性垄断。从理论上讲，国有经济承担的许多保障国计民生、国家安全等政策性和战略性职能本可以通过政府宏观调控、改善公共治理来落实，而且非公有制经济一样可以承担这些职能，国企并非是最佳和唯一选择。

因此，在国企去垄断的改革中，一些配套改革也必须加强：首先是要提高国企透明度，充分发挥消费者和社会公众监督，以弥补垄断国企出资人不到位、外部市场约束软化的不足。而当前国有资产管理和资本经营预算监督最薄弱的环节就是公众知情权得不到有效保障，公众监督权无法落实和保障；其次要严格区分国有资本经营预算与公共预算，硬化国有资本经营预算对国有出资企业的约束，杜绝一切对预算外国有出资企业的政府补贴和变相补贴，包括对国有企业注资、其他优惠扶持等都尽可能纳入国有资本预算管理体系，进行资本化管理。第三，国有资本经营预算应把促进多种所有制经济共同发展、公平竞争和相互促进作为其目标，为国企改革创造良好的外部治理环境。最后，加快政府职能转变，提高政府宏观调控和公共治理能力，完善社会主义市场经济体制，优化国有经济布局和结构，让更多行业和领域的公有制经济与非公有制经济能够平等竞争，更有效地发挥市场机制优胜劣汰的作用。

贺绍奇

中国政法大学副教授长策智库高级研究员

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