中国政法大学副教授长策智库高级研究员

heshaoqi22@yahoo.com.cn

确保美国消费者在申请按揭贷款、信用卡和购买其他金融产品或服务时获得清晰、准确的信息，免受隐匿费用、滥用和欺诈做法的伤害，是奥巴马政府和伊丽莎白·沃伦力推设立专门的消费者保护机构的主要目的。危机前，由于欺诈的广泛存在，对于许多消费者而言，消费信贷成就的不是他们的美国梦，而是让他们变得一无所有的美丽陷阱。

尽管将消费者金融保护局设在联邦内显得别扭，而且有些滑稽，但平心而论，金改法对其独立性保障、职能定位以及赋予的权力等实质事项上并没有打太多折扣，基本上满足了奥巴马政府和沃伦的期望。

在金改法的签字仪式上，奥巴马生怕美国选民们不了解他领导的政府在捍卫中产阶级利益上所做的努力。他在演说中反复强调金改法在消费者保护上取得的突破与成就。他说：“对于那些想了解华尔街改革给你们带来什么的美国人来说，这就是你们能够期望的。如果你已经申请了信用卡、学生贷款等等，你会明白在几乎无法弄懂印制精美文件上签字的感受。因此，许多美国人常常陷入隐匿费用和罚金陷井中，或背上了他们根本不能负担的贷款负担。”伊丽莎白·沃伦也是大松一口气，对推动立法的奥巴马政府和国会民主党领袖充满了感激之情。她说：“自大萧条最大危机发生已经超过20个月了，我们仍然生活在崩溃前的规则体系下。多谢奥巴马总统、弗兰克主席和多得主席的领导，参众两院联席会议委员会委员们和工作人员夜以继日的工作，制定出了三代人以来最强有力的华尔街改革法。它们创造了一个强有力的、独立的消费者保护机构，它拥有去除花哨、严加管束金融行业以阻止设计坑人诡计和陷阱的武器。第一次，华盛顿有了一个替美国家庭而不是银行看护的金融监管者。”

尽管寄人篱下，但根据金改法，消费者金融保护局却是一个完全独立于联邦所有金融监管机构的专司消费者保护的独立的监管机构。金改法明确规定，消费者金融保护局是设在联储的一个独立机构。其主任将由总统在参议院同意任命，任期5年，主任拥有广泛权力，可以任命和雇佣所有的雇员。此外，为防止联储干预其独立性，金改法还给联储设置了四条不可逾越的红线：一是联储可以把一些权力委托给它，但联储必须遵守消费者保护法有关联储管辖权的规定，而且不能干涉或干预该局受理的事项，包括检查和执法，除非法律有明确具体的规定；二是联储无权任免该局任何雇员，也不能把该局职能与联储任何职能合并；三是任何该局发布的规则或命令不受联储的审查；四是该局制定的任何规则都无需征求联储的同意或审查。此外，联储还必须按规定为该局提供资金，该局也可以依法要求增加拨款。

随着资产证券化等金融创新的发展，银行商业模式也悄然发生改变，信贷一旦发放就快速通过证券化转让了出去，信用风险变得无关紧要了。信贷总量而不是信贷质量就成了银行实现收益最大化的关键，银行只关心贷款发放和转让可获得的费用收入，而不关心借款人是否有能力偿还贷款本息。消费者获得贷款比任何时候都来得容易，分食消费信贷所产生收益的食物链也延伸到整个金融体系，消费者在更容易获得信贷的同时，承受的重负也日渐增加，也变得更脆弱。与此同时，由于贪婪的趋势，银行在消费信贷的销售上变得越来越疯狂，不择手段的欺诈也就愈演愈烈。

消费信贷领域的欺诈和陷阱主要有三类：一是通过欺诈手段让符合享受优惠利率（即符合正常贷款条件）的顾客接受更高利率 （一般高出2%）的次级按揭贷款；二是掠夺性贷款。所谓掠夺性贷款就是通过欺诈手段向不具备偿还能力的顾客发放贷款，其目的是从顾客身上最大限度榨取手续费和利息收入，以及剥夺顾客对抵押品享有的权益；三是在发放贷款和信用卡时，故意通过复杂的合约条款隐匿名目繁多费用和罚金，以最大限度榨取费用和罚息收入。为促销，银行通常给予贷款经纪人以收益提成和利息返点等激励。据美国权威媒体报道，2004年次贷按揭的41%都发放给了本应获得优惠利率贷款的客户；2005年，这一比例上升到了55%；2006年就上升到了61%。而在掠夺性贷款方面，最典型的两个例子就是明尼苏达州一位21岁女士IreneThomas在90天内就以零首付获得了10套住房，负债240万美元，所有这些财产在1年后都全部进入了取消赎回权程序 （相当于我国抵押品执行）。而在美国加利福尼亚，一个年收入只有14000美元的墨西哥草莓采摘工也从银行获得了72万美元按揭贷款，购买了一栋其梦想的豪宅。在支付大量手续费用和利息后，他们最终都一无所有，宣告破产。

与上述按揭贷款比起来，信用卡滥收费更是触目惊心。根据美国联邦存款保险公司的调查发现，在ATM或POS机使用信用卡或借记卡或开立支票，都可发生透支，透支费从10美元到38美元，平均为27美元，相当于年息3520%。而且，只要透支余额存在，费用就一直收下去。调查显示，透支收费每天可达到5美元或10美元。消费者每年为158亿美元的自动透支贷款支付了175亿美元费用。更阴险的是，大多数银行（75%）自动将顾客纳入自动透支计划，而且顾客通常没有被告知，没有获得选择进入和退出的机会。大多数银行（81%）允许ATM或POS机上使用借记卡透支，但都是在交易发生后才告知顾客的。

为让消费者金融保护局专门替消费者把关，金改法将分散在联邦的7个监管机构的消费者保护职能全部集中到了该局，并赋予它以下6项主要职能：一是金融教育。法案要求设立一个金融扫盲办公室，加强对金融消费者教育，提高他们的自我保护能力；二是受理、调查和处理消费者投诉。法案要求设立全国消费者投诉热线，以便消费者能够免费和便利地投诉产品和服务存在的问题；三是收集和发布有关消费者金融产品市场信息和识别消费者风险；四是监督提供消费者金融产品和服务的人；五是查处违反消费者金融法的违法行为；六是发布落实消费者金融法的规则、命令和指南。

为确保消费者金融保护局有践行这些职能所需要的资源与手段，金改法赋予它广泛的落实联邦消费者金融法的权力，包括宽泛的规则制定权和执法权，尤其是在阻止不公平、欺诈和滥用行为和做法上。它可以制定什么样的行为或做法属于不公平或滥用的指南；它还可以制定有关消费金融产品和服务的信息披露的规则；它也可以制定规则禁止协议中包含强制性仲裁条款等。为防止过去联邦监管机构在监管执法上与州打架，导致内耗，金改法也理顺了联邦法、监管机构与州法和监管机构之间的关系。

奥巴马在金改法签字仪式上对他的选民说：“有了这部法，我们将打击按揭行业的各种滥用做法。我们将确保合同更为简单，终结复杂按揭中许多隐藏的罚金和费用，让普通人都知道他们签的是什么。”2011年1月4日，美国消费者保护机构，通过其财政部发起人和州银行监督者会议签署了有关信息分享和协调监管的备忘录。这标志着在消费者保护上，联邦与州之间将发生根本转变，由争斗转向合作。

但它们之间真能够在监管执法上发挥协同效应吗？尤其是在联邦层面上，消费者保护如何与金融安全与金融稳定实现兼容，消费者金融保护局真能实现奥巴马所描述的灿烂愿景，让美国梦不再成为美丽的陷阱吗？今年7月，美国消费者金融保护局将正式挂牌，让我们拭目以待吧。