以宪政原则重新设计国有企业的制度框架

经过不断淘汰保留下来的国有企业，似乎颇能赚钱。于是，国有企业的利润如何分配，就成为一个问题。去年底，相关部门发布红头文件，规定了国有企业向作为投资人的政府上交红利的比例，其中资源性国有企业上交利润的10%，一般行业企业上交5%。

按说，比起过去十几年来国有企业赚钱而不交红利，交10%已经是个大大的进步了，但此规定一出，舆论持批评态度者居多。人们质疑：凭什么只交10%、5%，剩下的呢？政府凭什么就轻率地决定把那么多利润留给国有企业？

在这里，人们关心的不是钱的问题，而是谁权的问题。既是rights的问题，也是power的问题。也就是说，设计、改变与国有企业相关的重大制度的权力属于谁？民众有没有权利参与？

国有企业制度调整关乎权利与权力。

要弄清这个问题，需要从国有企业的起点开始。首先，国有企业是民众同意由政府设立的，至少可以推定如此，民众甚至为此愿意放弃自己的一些市场机会。第二，其初始资本来自财政资金，来自纳税人。基于这一理由，国有企业的合适称呼是公共企业。传统的公有一词要比现在使用的国有一词，更清楚地传达了这些企业的性质。

因此，国有企业包含两个不同层次的委托代理环节：第一个环节，政府对国有企业，政府是国有企业的出资人，可以行使出资人的种种权利。但是，与普通出资人不同，政府这个出资本身也不过是一个受托人，最终的出资人是纳税人。因而在国有企业问题上还涉及另一个委托代理环节，也即纳税人对政府的控制。

现在关于国有企业的种种问题，正处在第二个层次。政府在国有资本领域所进行的重大管理活动，尤其是涉及国有企业的制度变革，纳税人的地位被虚化，纳税人及其代表无从控制与。

于是，九十年代初期，几个政府部门就可以决定国有企业毋须上交利润。过上十几年后，同样是几个政府部门又可以决定，国有企业只须上交某个比例的利润。当然，政府两三个部门加上地方党政负责人就可以决定一个地方国有企业改制的整体方案，更可以控制具体各个企业的改制进程。

从技术的角度看，关于国有资本、国有企业的这些政策、制度调整，是必要的，甚至是正确的。比如，90年代初国有企业根本就没有利润可言，让它上交也没有意义。

但是，治理的关键恰恰在于程序，在于权利与权力的配置格局。政策、制度是否正确，当然十分重要，但同样、甚至更为重要的则是，政策是不是由本来享有权利的人制定的，在制定过程中，权力是否遵循必要的程序。假如这些本来享有权利的人被排斥在决策过程之外，那即便是从技术上看完全正确的政策也缺乏足够合法性和正当性。

国有企业产权制度改革引发大量质疑，问题同样在程序与权利上。过去十几年来的国有企业产权改革，基本上由地方党政官员与两三个政府部门暗箱操作。有一些经济学家试图通过定量研究来分析这种改革的得失，但在这里，如何设计合理的资产定价机制固然重要，更重要的恐怕是设计国有企业改制的政治控制架构。如果没有这样的制度环境，再巧妙的定价机制也不足以让民众相信，国有企业产权改革的结果是公正的。

国有企业利润分配比例引起的质疑，根源相同。在目前的经济环境下，资源型国有企业上交10%的利润，也许已经是很大的财务压力了。但是，没有参与决策过程的民众必然相信，10%是不合理的，是垄断企业要挟了政府，或者政府故意偏袒垄断企业。而且，事实很可能就是如此。

满足民众的权利诉求

因此，在涉及国有企业的政策、法律问题上，单纯的经济学的效率视角是不够的，除此之外，还需要政治的视角。现在不仅应当考虑，如何进行国有企业改革，或者如何管理国有企业，更应当考虑如何建立、完善进行这一切活动的政治控制架构。国有企业的改革机制本身需要进行改革，管理体系需要进行改革。

这种改革的关键是满足民众的权利诉求。民众在国有企业利润问题上的质疑，反应的是其渴望行使最终出资人权利的强烈诉求。民众固然关注国有企业能够给自己带来多少利益，同时也关注自己在国有企业问题上的权利能否有效行使。政府以为，让国有企业上交利润，已经给民众带来了利润，但在民众心目中，利益是不能替代权利的。

而满足民众的权利诉求，当然就意味着更清楚地界定、限制政府的权力。因此，在国有企业问题上，现在最迫切的任务是，从更高层面上设计一个更为合理的关于国有企业事务的宪政框架，使国有企业真正的所有人——民众，直接或透过其代表，参与涉及国有企业政策、法律、重大问题等方面的决策。

这涉及多个方面：第一，从宏观上说，建立某个机构，最大可能地体现民众对国有企业的所有权与控制权。一个可行的方案是国资委作为全国人大常委会的特设机构。

第二，编制国有资本经营预算。财政部、国资委等部门已经部署开展这项工作，但现在的规则是不合理的。按照目前的安排，今年开始，部分国有企业将尝试编制国有资本经营预算。不过，相关文件规定，各级财政部门是国有资本经营预算的主管部门，由财政部门商国资监管、发展改革等部门编制国有资本经营预算草案，报经本级人民政府批准后下达各预算单位。这样的国有资本经营预算编制制度不够合理。国有资本既然属于财政范畴，那就应当像财政预算一样，提交给拥有财政最终决策权的各级人大及其常委会。在现有的国家权力架构中，只有人大有权对国有资本的重大事项作出决策，对国有资本经营性收益进行分配。通过预算，人大也可以控制国有企业的重大事项决策权。而这样的财政控制体系，或可在一定程度上满足民众作出国有资本最初出资人的权利诉求。

第三，在相应区域内具有重大影响的国有企业的重大调整，比如私有化，其方案应当由相应人大常委会审议。

第四，在微观层面上，各个国有企业建立公众性董事会，对管理层进行在场的控制与监督，约束国有企业始终关注公共利益，至少在公共利益与利润之间保持平衡。

总之，笔者认为，现在在国有企业问题上，最重要的问题不是国有企业的改革本身，而是对涉及国有企业的决策机制进行改革，依据宪政原则，重新设计国有企业的制度框架，强化民众的权利，限制政府的权力。如果不能及时进行这方面的改革，驯化涉及国有企业的种种权力，进而驯化这些依靠权力的国有企业，那么，国有企业就会在民众心目中完全丧失存在的合法性、正当性，谈论什么效率、谈论利润，也就毫无意义。

（文章来源：九鼎公共事务研究所）