财富民主路线图

贫困，固为人所不欲也；然而，有财富而配置不公，亦人所不欲也。尤其是在一个以财富为主要甚至唯一价值标准的时代，国民财富配置不公、甚至有意实施的分配不公，必会引起相当严重的社会问题。过去几年，这些问题已经以一种尖锐的方式呈现出来，政府也采取了种种政策措施解决这一问题。这些措施虽收到一定效果，但要使民众大体认可财富的社会配置格局，需要实现市场参与主体权利的平等，需要重新界定政府的利益边界，更需要积极推进财政民主化。

国民财富配置的三层失衡

过去二十多年，尤其是自亚洲金融危机以来，中国经济持续高速增长，整体国民财富同样在高速增长，每个人的财富都有所增加。

但毋庸置疑，这些财富并没有给民众民众带来预想的那么多幸福感。相反，从近几年的舆论可以看出，社会各群体间的关系反而趋向紧张，民众的心理反而更加焦虑，社会气氛反而更形暴戾。症结在于，国民财富的配置严重失衡，这种失衡表现在创造到财富再分配的各个环节。

首先，市场过程中的财富分配失衡，其中最主要的表现是国有垄断企业收入大大高于一般企业，尤其是最近几年，国资委管理的国有企业的利润增长速度远远超过一般企业，国有垄断企业员工的收入也大大高于一般企业。同时，在一般私人企业部门，资本与劳动的所得又严重失衡。人们议论比较多的现象是，若干年来，农民工的工资收入基本上没有调整。

这种财富分配失衡的根源是市场制度不够健全，市场参与主体的自由、权利不平等。财富配置的格局取决于参与分配的人的权利配置格局。相对于一般私人企业，国有垄断企业在市场活动中享有政府赋予、法律、政策保护的特权。他们可以免费占用资源，可以借助权力禁止私人企业进入某些利润丰厚的行业。在这种情况下，即使不提高效率，依靠占有资源租和垄断利润，国有企业就可以在帐面上实现高收入。

在一般私人企业部门，资本与劳动的地位是不平等的。九十年代以来，地方政府官员为追求政绩，纷纷投入到GDP竞赛中。各级政府不约而同地采取了昆山市政府所概括的“亲商、富商、安商”政策。由这样的政策所塑造的市场活动的制度框架，是对资本有利的。如此政商关系必然扭曲劳资关系，相对于劳工，投资者、企业享有了特权。企业可以从政府那里得到各种照顾，最大的照顾其实是政府协助企业，限制劳工行使其本来享有的一些权利。这样，劳工与雇主谈判的力量大大削弱，当然也就无力使自己的收入与企业效率同步提高。

其次，财富被创造出来之后，在社会与政治间的分配再度失衡。简单地说，就是政府拿得太多，财政收入增长过快，而社会整体收入的增长落后于政府收入增长。政府公开统计的税收收入的增长速度本来就已经很快了，政府还获得大量非税收入，其中特别重要的是各级政府的土地出让金收入。这样算下来，政府收入的年增长率都在20%以上，远高于民众的收入增长水平。这样，政府国民财富中所占的比重就越来越高了。

政府解释说，政府收入增长较快的主要原因是经济快速增长。但是，假如税制合理、政府权力受到有效约束，那经济快速增长起码应当同时惠及政府与民众。出现现在这种政府拿得多、民众拿得少的主要原因是，因为历史与制度原因，政府收入项目在很大程度上是政府单方面确定的。于是，税制的设计本身就有利于政府增加收入。比如，当初制定税率的时候，政府以实际征收率较低为由制定可较高税率。而在税收征管水平大幅度提高之后，政府却迟迟拒绝下调税率。至于土地出让金等非税收入，更是政府直接以垄断经营者身份进入市场获得的收入，高地价的负担则直接就由民众承担了。

第三，政府的财政资金在支出的时候同样存在严重失衡。

给定政府收入快速增长的事实，假如这些税收收入能够高效率地用于民众福利，那民众是可以接受这一现实的。西方一些福利国家的民众税负确实高于中国，经常也有官员说，中国的宏观税负不算高，相比于发达国家，还有提高空间。

但官员说这些话的时候似乎忽视了中国财政预算制度的缺陷，这种缺陷导致政府取之于民的资金，未必能够高效率地用之于民。首先，大量政府收入尚没有进入预算，比如土地出让金收入、预算超收部分，这部分钱政府是怎么花的，无人知道，民众当然有理由怀疑政府没有让这些钱用得其所。

事实上，从预算就可以看出来，政府的钱确实花得不很合理，中国行政管理费用在财政支出中所占的比例，大概名列世界前茅。尤其是近几年，高得简直没有道理，以至于不少政府部门到了年终必须突击花钱才能够完成预算。相反，民众福利支出却入不敷出。即便已经建立起来的国家福利体系，也经常产生逆向再分配效应。也就是说，收入相对较高、较稳定的群体，尤其是政府雇员，福利最高，而最需要国家福利的穷人，包括农民人口，却普遍被排斥在国家福利体系之外。这样的财政体系显然无法使社会趋向和谐。

财富配置的正义与民主

正是由于财富的创造与分配过程中缺乏足够正义的规则体系作为基础，所以，中国的财富创造速度尽管很高，但财富所带来的经济、社会、精神、乃至政治问题，也相当广泛而严重。贫富分化甚至已到了两极分化的地步，而富人的“原罪”问题也不断被舆论提出，官民之间的心理对立，似乎也未见平缓。

上届政府自执政之初，就已经清醒地意识到上述问题的严重性，并着手采取措施解决问题。过去几年谈论得最多的“民生”政策，其本质就是借助政府的力量，引导财富在社会各群体之间重新分配。

政府的努力同样在财富生产、分配的三个环节上展开。首先，政府试图调整劳资关系，总理直接过问企业拖欠农民工薪酬问题，《劳动合同法》也试图扭转雇主、雇员关系的失衡局面，以此提高员工的福利收入。有关部门也准备采取措施规范国有企业员工收入。

其次，政府也调整了多个领域的税收，把更多财富留给民众。这包括取消农业税；统一内外资企业所有税，实际上降低了内资企业的所有税。提高个人所得税的免征起点，不少低收入群体免除了交纳个人所得税的义务。有些地方进行的增值税试点改革，也在一定程度上降低了企业负担。

最后，政府也在逐渐调整财政支出结构，增加民生方面的投资，比如向农村、师范教育投入公共资金。

政府的这些民生政策已经收到了一定效果。但是，由于财富配置的基本制度框架没有显著改善，上述努力还未达到政府所追求的效果，财富配置失衡的局面并未得到显著改观。政府一直表示要规范国有企业收入，但未拿出有效办法。政府本拟以《劳动合同法》调整劳资关系，但该法引起了广泛争议，不少经济学家、企业家要求修改这一刚刚实施的法律。政府想解决中低收入群体的住房问题，但尽管政府接连了很多政策，但房价反而迅速上涨。

显然，解决财富配置失衡问题，还需要一些新思路，需要政府拿出更大的魄力。无论中外，社会问题激化、群体对立严重，通常发生在社会整体财富快速增长、但财富配置机制严重扭曲的时期。财富的快速增长会提高人们的预期，财富配置失衡必然使很多人的预期落空。这样，即便他们的处境纵向来说已有所改进，但横向的比较也会让他们产生失望、不满心情。

因此，对一个社会的正常运转来说，能否创造出财富当然是重要的。过去若干年来，为了应对这个问题，从政府到社会都信奉了效率优先的原则。各级政府甚至不惜为此采取亲商政策。但是，两千多年的孔夫子就说过：“不患寡而患不均”。这里的“均”不是通常所理解的结果平等，而是指“政理之均平”，就是指制度设计合理，财富配置正义。没有正义支撑的财富，终究是沙滩上的金色宫殿。这样的财富被毁灭的情形，历史上反复出现过。

然而，在中国的背景下，恢复财富的公正分配，仅靠福利政策是不够的。因为，目前财富配置失衡的根源是财富创造与分配各个环节都程度不等地存在规则、制度扭曲现象。重要的是调整这些规则、制度。

首先，按照法治原则，确保市场参与主体的平等地位。假如企业与劳工处于平等的政治与法律地位，那么，双方进行公平的谈判，确定双方能够承受的工资、福利水平。既可以使劳工工资与生产效率同时提高，又不至于给企业带来无法承受的成本。假如打破国有企业的特权地位，市场更加开放，那国有垄断企业的收入自然会趋向社会平均水平。恢复财富配置平衡，就是让民众在市场过程中享有平等的自由和权利，政府则公正地充当裁判，不偏袒任何一方。

其次，按照宪政原则，重新设计政府与社会之间分配财富及财政支出的制度框架。政府需要掌握一定资源，但政府应当掌握多少资源？这不应由政府单方面决定，而应通过公共选择过程，由民众通过其代表机构来决定。基于这一结果，或者继续加税，或者减税，都具有程序上的合法性。当然，政府所支配的资源如何花费，同样需要由民众通过其代表机构来决定。恢复财富配置平衡，需要税制宪政化、预算民主化。

归根到底，当代中国恢复财富配置平衡的关键是在国家与民众之间建立起一种新型关系，其核心原则是正义与民主。

（文章来源：08年3月10日中国新闻周刊）