明智地面对农民的地权要求

东北省富锦市两名农民通过互联网发表声明宣称：他们所在的富锦72个行政村4万农民将收回被富锦市府非法侵占的150万亩土地，并拥有对土地的所有权利，包括使用权、收益权、继承权、处分权，以及政府或开发商要开发时的谈判同意权和要价权。

这是一份极具爆炸性的宣言，一份注定了将被载入史册的权利宣言。地方政府作为激烈反应是可以想象，农民的宣言正是为了直接抗衡地方政府不受约束的权力。即便是通常为农民权利鼓与呼的专家学者们，似乎也瞠目结舌。惟有中央政府并未就此公开表态，人们或许可以推测，从中央政府的立场看，农民在宣言中所提出的要求，未必完全不能接受。因为，不论从哪个角度看，现在的土地制度都是最坏的，政府若能对农民的诉求作出善意回应，哪怕只是部分地满足农民对完整土地权利的要求，使土地制度向良性方向哪怕有稍微一丁点改进，也一定比现在要好：不仅对农民好，也对执政党和政府好。

政府对土地享有绝对权利

中国目前的土地制度是十分不合理的，因为，政府享有绝对权利。

这套土地制度的基础是土地公有制，包括全民所有制和村民集体所有制。具体而言，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，同样属于农民集体所有。

在这种制度下，民众所享有的土地权利是高度不完整的。从法律上说，城市市民对其居住的房屋所占用之土地，仅拥有使用权。法律规定此权利持有期限为70年代，但可以自动延期，不过，延期是否需要再行缴纳土地费用，律无明文。在乡村，农民以承包方式从其所在的集体经济组织获得土地，享有承包经营权。农民对宅基地也只享有使用权。

确实如一些学者所说，一个人对土地的权利不一定非得表现所有权，才算稳定而有保障。假如市民的土地使用权、农民的土地承包经营权和宅基地使用权得到法律切实保障，那么上述土地制度也未必很坏。问题是，这套土地制度所依托之政治架构，使得法律赋予民众的本来有限的权利，又被各级政府不受约束的权力严格限制，甚至剥夺殆尽。

目前各级政府、尤其是地方政府本能地把本地的一切资源视为自家私产，为了官员们确定的目标，可以随意支配、利用，因而政府几乎没有尊重民众土地使用权和承包经营权之意。相反，在政府眼里，政府是可以随时收回授予市民之国有土地建设使用权的。在农村，政府也认为自己有权随意废止农民的承包经营权，通过征地程序，将其收归国有，而是否需要征地、为什么目的征地、征地规模多大，悉由政府单方面自行确定。可以说，在政府眼里，土地公有制就等于土地的政府所有制，更具体地说，是地方政府所有制。同时，政府的所有权也被认为是一种绝对的权利，政府凭借这种权利可以压倒市民的使用权和农民的承包经营权，假如民众不服，政府就用其强制性权力来对付。

这样的土地权利格局及其背后政府的地权意识，与追求经济增长的政绩考核体系相结合，造成了史无前例的政府大规模圈地运动。九十年代中期税制改革中，中央政府拿走主要税源，地方政府的眼光转向了土地。地方政府又发现，操纵土地，就可以操纵房地产业；操纵土地，也可以促进投资高速增长。于是，政府就肆无忌惮地行使其对土地的绝对权利。在城市，政府进行大面积拆迁，除了借机占有土地、获得售地收入，也制造出大规模的房屋被动需求。在农村，政府大量征用农地，转手以低廉价格吸引投资，将其变成搞科技园区、工业园区、大型市场、开发区、大学城等。小部分则变成城市房屋建设用地。无论用于何种目的，作为垄断性土地商人的政府，总是极力压低给农民的土地补偿。农民则根本没有权利拒绝政府的交易要求，他们最多只能通过抗争，让政府多给点补偿。

这样，政府、主要是地方政府，成为现有土地制度的最大受益者。他们既获得了倒卖土地的收入，也通过经营土地刺激了工商业投资和房地产业繁荣，官员们的财税与GDP政绩实现了双丰收。从某种程度上，地方政府之利同时也是执政党与中央政府之利。地方政府经营土地所催生的繁荣，积累起来，让中国似乎获得整个世界的艳羡。

地制腐蚀政府的正当性

但是，执政党和政府也在为此种土地收益付出巨大代价。

首先，政府直接经营土地导致官员大面积腐败。自90年代以来，落马官员多与土地有染。这些官员的贪贿收入动辄千万，多来自殷切期望以低廉价格获得土地的开发商、投资商。

其次，政府的行为模式严重扭曲。在目前的土地制度下，政府垄断城市建设用地供应，，政府又授予开发商以开发商品房的垄断权，以实现自己在土地上的利益。官员们的私人利益同样是通过开发商实现的。这样，各级政府与房地产开发商之间利益一致，涉及房地产领域的管理行为自然严重扭曲。凡是开发商与拆迁户、与征地农民、与商品房业主发生权利与利益纠纷，政府通常毫不犹豫地站在开发商一边。如此政商勾结，使政府的公共性遭到舆论和民众的严重质疑。至于向农民征地，政府则干脆直接以商人面孔出面，又以公共权力作后盾，农民完全没有讨价还价的资格。

第三，地方政府在土地上的巨大利益诱惑，使中央政府的权威严重流失。中央政府基于种种考虑，试图实行最严格的土地管理制度。这一原则是对是错暂且不论，最为引人注目的是，地方官员将其基本置于脑后。目前大多数土地违法违规行为的主体就是地方政府。针对这一现象，国土资源部会同相关部门发起了多场整顿运动，查处很多官员。但是，没有被查处的官员，果真就尊重中央政府的政令？所谓政令不出中南海，在土地问题上表现得最清楚，个中缘由是，地方政府在土地上的权利过大，权力又未受限制。

第四，目前的土地制度人为地造成城乡土地隔离，推高城市房屋价格，这反过来给政府带来了沉重的住房福利压力。政府用行政权力垄断土地，开发商只能从政府那里购买土地，市民只能向开发商购买房屋。这种土地-房屋双重垄断制度必会人为制造出市民住房用地紧张的预期，推动房屋价格维持在一个不合理的高度，相当部分市民无力购买房屋。民众的“住房难”一旦积累到一定程度，政府就不得不承担起为民众提供福利性住房的责任。政府现在已经感受到这种负担之沉重，更大的麻烦在后面：政府挑了这个担子，最终若不能满足民众的强大福利需求，就必然遭遇严重质疑。

第五，地方政府这种绝对的土地权利和不受限制的权力，在农村积聚着严重的不稳定因素。政府强行征地，在很多地方演变成了农民与地方政府之间的暴力对抗。另一方面，地方政府每完成一次征地、获得一笔财富，同时制造出大量失地农民。这些失地农民肯定会将变成严重的社会与政治问题。

归根到底，现行土地制度及被这种土地制度扭曲的政府行为模式，必然导致执政党和政府的正当性之流失。以政府对土地的绝对权力为基础的土地经营维持着目前的经济高速增长，这样的增长从一头维持着权力的正当性，但在另一头又侵蚀着权力的正当性，这样的经济增长同时在制造社会与政治的潜在危机。自2003年以来，民生问题之突出、民众维权活动之勃兴，似乎已经表明，政府主宰的土地财政、土地经济的负面效应已经压倒正面效应。现在的问题是，执政党及政府能否明智地意识到不合理的地制造成的社会与政治危机苗头，并审慎地对其进行变革。

让农民的地权趋于完整

至于土地制度向哪个方向变革，不言自明。近三十年来土地法律、政策的调整已经指示了明确的方向，这就是扩展农民、市民对土地的权利，使之从不完整趋向完整。

在计划体制下，农村土地是集体所有、集体经营。安徽小岗村农民冒着生命危险，迈出了家庭承包经营的第一步。随后，这一制度推广、完善，发展成家庭承包经营制，农民家庭享有了对土地的承包经营权。自80年代以来，这种权利的期限不断延长，并获得法律越来越有力的保障，尽管远不够完善。

以这种权利为基础，各地农民也尝试土地的流转，农民承包经营的土地已在转包、出租、互换、转让或者以其他方式流转。有些地方也尝试土地入股。在有些地方，尤其是广东，集体土地还可以转换为工业建设用地。当然人们也注意到，郊区和城中村农民也开发了大量商品房。

这样，农民对土地的权利已经逼近集体所有权那个硬壳了，在这个硬壳之下继续进行土地产权制度创新的可能性已经基本上穷尽了。而这个硬壳，也即土地集体所有制本身的不合理处，近些年来也就越来越显著。

首先，村级党政官员的权力主要体现为对集体土地的支配权，为了从土地上获益，这些官员必然倾向于频繁调整土地。尽管这是违反法律的，但由于各个家庭也会出现人口数量的相对变化，村民也很可能也支持这种调整。但是，这种调整通常会给村官以上下其手的机会。而且，承包地频繁调整，不利于土地的长期利用。

其次，一旦涉及土地征用，村官通常会成为实施征地的地方政府的帮手，而不是维护本集体的权益。村官平时就受上级政府控制，村官服从上级的征地要求和补偿标准，自己也可以毫无顾忌地霸占政府拨付的土地补偿，而不用担心会被地方政府追究。征地的政府与村官形成一种利益交换关系，权益受损的则是村民。

再次，村官借其对土地的权力维持在乡村的控制权，而这就意味着，村民民主自治要大打折扣。在土地的集体所有制基础上难以形成健全的村民自治制度，土地在当地社区的利益十分巨大，这是由村委会控制的。在某些城市郊区，村集体的土地收益十分巨大。巨利当前，村委会主任岗位含金量极高，必然扭曲选举，导致贿选、暴力选举频发。当选之后的村级党政官员又可以利用这笔资源控制村民。

可以说，在不少地方，农村土地集体所有制已蜕变为村官所有制，它无助于维护农民的利益，无助于维持农民村的稳定，反而成为农村不稳定之源。近年来，村民与村集体的绝大部分冲突，起因于土地及土地收益的分配。支配村集体土地及土地财富的村官，成为地方豪强，对于他们及其与地方政府勾结侵害农民权益的事情，中央政府救火是救不过来的。

同时，过去二十多年，农民也已大量已经流入城市，还将有更多农民涌入城镇。而农民拥有的土地却因为权利不完整而无法自由交易，即便进行交易，价格也无法体现其真正价值。这导致进城农民缺乏足够的初始资本积累，乡村土地也无法得到有效的重新配置。城市化所波及地区的土地收益则耗散于村集体的低效率运作中，无法高效率地进入现代经济体系中。

在在事实都说明，农村集体所有制到了改弦更张的时候了。实现一场土地革命，打破农村土地集体所有制，赋予农民家庭以完整的土地权利，已是刻不容缓的事情。

尊重农民对土地的所有权

各地农民其实已经以不同形式迈出了这一步，黑龙江等地农民宣告自己对土地的所有权只是一种比较引人注目的形式而已。乍一看，这种做法令人震惊。但稍加思考就会发现，农民的这种做法其实有一定法律依据。

现行土地法律确认：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。也就是说，农民以集体的名义拥有本集体所占有的土地的所有权。从法学角度看，“所有权”是人对于财产最完整的权利，按照标准教科书阐述的法理，“所有权”是指权利人依法对自己的不动产和动产享有全面支配的权利，包括占有、使用、收益和处分的权利。

这里的集体所有权并不归村委会或村民小组，而是土地共同体内的农民作为一个集体共同所有。据此，这些农民作为一个集体有权通过某种民主程序，对本集体所有之土地进行处分。这包括，按照某种方式将土地永久性分配给集体所有成员，甚至包括将集体所有权分散为家庭所有权。这就仿佛一个家庭可以将其所有的财产分配给各个家庭成员。当然，村民集体所有权也意味着，村民有权改变其所拥有的土地的用途，比如，建设“小产权房”。这种使用、处分之权乃是所有权的应有之义。

当然，现行土地法律对农民的所有权进行了严格的限制，农民即便集体同意，也没有处分其土地的一丁点权利。各级政府也正是依靠这一类法律，阻止、打击农民处分其土地的自发努力。

但是，农民处分土地的行为与打击农民的政府是一样有法可依的。而且，从法律上说，农民的所有权优先于政府管理土地的权力。政府确实可以基于公共利益对农民集体享有的所有权予以限制，但这种限制不能严厉到剥夺农民的所有权。一旦达到这种程度，法律就已自相矛盾。从政治上说，在法治时代，一旦法律出现冲突，法律应当向着有利于民众权利而不是有利于政府权力的方向解释，优先保障农民较为完整的土地权利。

当然，这种相对完整的土地权利，不一定要表现为罗马法上绝对的“所有权”。但是，不管叫什么名字，农民所享有的权利都应当足以抗衡村集体，除了明确的公共用途征用之外足以抗衡地方政府的一切其他要求。

至于具体的权利形态是什么，不难发现。有些地方的农民已经创造出了很有效的土地权利形态，国外及中国传统社会也发展出了一些维持土地集体甚至君主所有的形式、但又使实际占用者享有相对完整之权利的形态，比如，传统的永佃权或“地皮权”、“田面权”等。这些权利区别于当下土地承包权的地方在于，它足以抗衡其他一切人，包括所有者、政府。对于讲究现实的农民来说，这就足够了。

一旦农民享有了此一相对完整的土地权利，则当下乡村的诸多社会、经济、政治冲突将会消弥，乡村治理结构将会趋向合理。农民一旦享有相对完整的土地其权利，也可以有效地抗衡地方政府，而这将有助于约束地方政府的圈地冲动，提高土地利用效率。而这，正是中央政府的政策目标。在土地问题上，执政党、中央政府与农民有共同利益。广而言之，一个由土地权利较为完整的农民组成的乡村，乃是中国社会维持稳定的根基，也是中国持续繁荣的引擎。

问题是，政府是否明智到愿意承认农民的这种权利？

尊重农民制度创新的尝试

政府可能担心，农民自行宣告对土地的权利的行为会扰乱经济社会秩序。

但是，回顾中国改革三十年的历程就会发现，民众自发进行规则、制度创新，其实是一种常态。过去三十年来，中国向着私人产权、市场、法治、民主、宪政等支持优良治理的方向演进，尽管其中曲折多多。而所有这些方面的制度良性演进的基本模式都是：民众率先创新，学界奔走呼吁，政府认可定制。

这方面现成的例子正是土地制度：小岗村农民率先冒险分地，地方政府、中央政府随后承认，确立了农民的土地承包权利，由此催生了一套新的土地制度与农村治理秩序。

这种制度变革模式是由中国改革的渐进之路所决定的。中国之所以要改革，乃是因为，原有诸制度不合理，不是自然的自发秩序，而是人为地从外部强制建构的秩序，包括土地公有制。这一套制度是低效率的，揆之以天理人性也缺乏足够正当性。但是，政府、尤其是地方政府、基层政府及其所保护、所扶持的企业、社会群体，会因为这种制度而获得垄断性利益。因此，政府通常没有主动变革的意志，即便高层基于政治考虑具有变革意愿，也难以撼动复杂的既得利益格局。

至于民众，却是这种制度的受害者，其权利受到不合理规则的限制，利益受到不合理制度的侵害，因而，他们天然地具有变革的意愿。他们会在自由、权利的本能驱动下，依照关于过去习惯的记忆及他们所接受的观念，尝试新的土地产权安排及其他规则。这些创新当然突破了现行法律，可以说是违“法”的，或者就像农民主张自己的地权那样，尽管合乎法律的抽象原则，却违反法律的具体规定。但是，民众在法律之外进行规则、制度创新的努力，正是过去三十年改革得以推进的基本动力。

经济学家熊彼特曾提出，经济增长的驱动力量是企业家的“创造性破坏”，这个概念也可以用来描述中国制度变迁的过程，即民众在规则、制度领域进行的“创新性破坏”活动，构成了制度良性变革的驱动力量。民众确实在违法，但这是良性违法，这样的违法其实是在创造新规则。民众以此向政府展示了变革的方向，为重新立法提供了细节性内容。如果没有民众的这类违法，政府甚至根本不知道民众希望什么，因而也就不知道该往哪个方向改革，新制度的具体细节应当怎样设计。

因此，假定执政党和政府高层确实希望中国向着市场、法治、宪政的方向演进，或者，哪怕只是希望保持社会稳定，维持长期繁荣，就该对民众自发进行的规则、制度创新，秉持一种明智的宽容态度。首先是善意的疏忽，让那些具有创新精神的民众检测新创规则的利弊，约束地方政府基于自身私利考量而滥用强制权力压制民众创新。接下来是善意的回应，承认民众创造的确实有效的规则，将其成文化、系统化。如此上下互动，方可使渐进不至于被特殊利益集团扭曲成为不进、甚至倒退。

旧的土地制度的不合理性已经暴露无遗了，农民、市民又通过其大规模“违法”行为，包括种种土地流转试验，包括自行宣告土地所有权，包括小产权房，提出了自己的正当要求，此时，政府明智的选择就是面向现实，面向民众的诉求，借助民众的创新，推进制度变革。这是纾缓当下社会紧张、冲突的有效办法，也是执政党和政府在保持社会大体稳定条件下实现制度变革、重获正当性的正道。如果纵容地方政府强力压制民众基于其天性、基于其权利意识而进行的创新，只会使制度变革停滞，社会矛盾继续积累，其后果不堪设想。

（文章来源：凤凰周刊 08年第三期）