2008-04-16

党国英

改革的风险控制

中国改革的任务是要实现经济社会政治结构的全面转型，转型过程中的各种问题之复杂不免使人眩晕。影响社会转型成本的因素包括地理环境、天然资源、人口数量、技术水平、国际形势等，但最重要的因素则是制度基础以及对制度变革路径的选择和风险控制。究竟什么样的改革任务最重要？改革的风险何在？如何控制改革的风险，是本文想扼要讨论的内容。

一、社会转型的本质决定了改革的关键是理顺三方面关系

社会转型的本质是现代国家的形成。现代国家有这么几个特点。1、公权与私权分离。这个特点非常重要，在民族国家形成之前，公权与私权没有明确边界，公权可能过多的渗入到私人生活领域。2、民主政治建立。3、民族自决。4、地方自治。按照美国历史学家斯特拉耶的说法，现代国家形成之前的国家形态，先后是蛮族统治、封建政体、初级的法制国家、领土主权国家。这些前国家形态的共同特征，是以军事寡头的暴力统治为政权基础，军事暴力的重要指向本国人民。斯特拉耶作为史学家，给我们提供了比政治学家更好的国家演变的理论。

改革任务千头万绪，但最为重要、最有颠覆性威胁的社会基本冲突有三个方面，第一个是国家和社会的矛盾（涉及横向分权）；第二个是中央和地方的矛盾（涉及纵向分权）；第三个是劳动和资本的矛盾（涉及要素分权）。

国家和社会的矛盾，其实是我们之前所讲到的要处理公权和私权的问题，核心要解决民主政治的问题。在拥有军事遗产的前国家形态，国家政权控制了很多的权力，公权过于庞大，改革的任务是约束公权，扩大私权，还权于社会。还什么权呢？还政治权利，还财产权利，还公平享有基本公共服务的权利。中国改革开放几十年，其实一直在处理这个问题。包括我们现在高层领导在讲要发展民主政治，还是要解决这个问题。

关于中央和地方的矛盾，被人们容易看作是一个敏感话题，其实不然。毛泽东在世的时候就讲过这个问题。表层意义上说，这个矛盾大体上是一个国家的地方管理体制问题；但深入分析，这个矛盾所涉及的是一个国家内部公共权力的配置问题。

关于劳动和资本的矛盾，涉及到一个社会最重要的两大生产要素的权利平衡关系。对这个问题的关心，从马克思时候就开始了。马克思写《资本论》，其实是在写资本和劳动的关系。我们现在不讲阶级斗争了，但决不意味着劳动和资本的关系可以自动和谐。我国劳资关系问题仍在不断积累，山西等地的“奴隶工场”应是冰山一角。

认定以上三方面的关系是我国社会生活的难题，完全基于国家转型时期的现实考虑。若做一般分析，我们无法确认在集权和分权之间究竟哪个好，也无法确定在专权和民主之间究竟哪个好，甚至在劳资关系之间，若以工资为标准，我们也很难说什么样的工资单价水平意味着劳资关系的和谐。但如果从现实关系出发，我们还是可以说，在中央和地方之间，我们是集权多了，分权少了；在国家和社会之间，我们是公权过大过多，私权过弱过小；在劳动和资本之间，则有一种微妙的状况，一方面我们对私人资本的权益保护不够，但另一方面我们却放纵了私人资本对劳动的盘剥；劳动保护方面的法规白纸黑字摆在那里，但常常形同虚设。如果这些判断能立得住脚，改革的基本目标也就明确了。

在改革面临的众多复杂任务面前，我们之所以要强调以上三种矛盾的处理，有以下若干理由。

第一，这三方面的改革将为创造和保持社会活力提供制度基础。创造和保持社会活力，增强社会经济的运行效率，完全符合人的本性要求。连罗尔斯这样十分看重社会公正的思想家也对人性做出这样的判断：每个人（在利益分配中）都更喜欢较大的份额而非较小的份额（正义论，中文社科版2页）。适应人的这种本性要求的制度是保持社会竞争性的制度，包括市场经济制度、地方分权制度和社会民主制度等。劳动市场容易成为不完全竞争市场，在劳动的需求方（资本）和劳动之间，劳动者的利益容易受到损害，从而牺牲社会活力，也牺牲社会公正。这就可以看出，上述三方面的改革对于保持社会活力是十分必要的。

第二，这三方面的改革是确立社会公正的决定性因素。劳资关系的调整使劳动者的权益得到保护，这是社会公正的前提。没有这个前提，更高的社会公正无从谈起。但劳动市场的上的收益分配把个人天赋和家庭资源完全看成了一种私人化的因素，并常常放大了人的收入能力的差异，使实际收入的分配很不平等。我们有理由把个人天赋和家庭资源看作一种人的先天偶然获得的因素，那么，这种不平等就是不公正。克服这种不公正就是公权运用的任务，因此公权产生方式（核心是国家和社会的关系）和和配置方式（核心是国家权力体系的构造）就十分重要。基于军事暴力的前国家形态总是使公权配置的重心过高、公权容易成为少数人的私器，不能有效克服社会不公正。这也就可以看出，上述三方面的改革对于确立社会公正的意义。

第三，这三方面的改革是形成社会稳定结构的关键步骤。社会稳定不仅为当权政治家所需要，也为民众所必需。罗尔斯把社会合作、社会效率、社会稳定和社会正义看作相互联系的四个环节，认为社会稳定为社会正义所必需。他指出：“怀疑和不满腐蚀着礼仪的纽带，猜忌和敌意诱使人们以一种他们本来要避免的方式行动”，社会的稳定性力量必须为社会正义的确立开辟道路（正义论，中文社科版4页）。理论研究以及当代各主要国家的政治经验证明，市场经济、民主政治、地方适度自治以及劳动者的权益得到充分保护，均有利于社会结构的稳定。

第四，上述三方面的改革是难度很大和充满风险的改革。在国家转型时期，改革的渐进方针是必然的，但渐进改革也总是把改革的难点放在最后。上述三方面的改革我们都已经触及，但都没有突破性的进展。想来人们会同意这个判断，这里不在细说。改革的风险问题下面专门予以讨论。

二、改革的风险

对于改革的后果，是否有不能或暂时不能突破的底线？自然是有的。在这里，我们说的底线是改革主导者所把握的底线，而不是其他利益集团所认可的底线。改革不夭折、国家不分裂、社会不对抗、政权可持续，应该是改革主导者愿意接受的底线。在这些底线之上，才谈得上改革取得何种成绩。
改革不夭折，是指改革不至于进行不下去而发生倒退。例如，改革者本来确定了市场化的改革方向，但因为某种事变，反对市场化改革的集团在政治上占了上风，以至命令经济全面回潮。历史经验表明，这不是没有可能。

国家不分裂，是指一个国家不至于因改革产生的某种条件，给某种利益集团提供分裂国家的契机。前国家形态常常是多民族国家，或者是在一个大的民族之下存在若干亚类民族，例如在前南斯拉夫，斯拉夫民族又分为几个亚类民族。这些民族或亚类民族在极端民族主义政治家的鼓动下，可能在一定条件下提出裂土而治的普遍要求，导致大规模的社会冲突。

社会不对抗，是指改革后果不至于绝对损害大多数民众的福利或使分配差距形成长期扩大趋势，以至导致社会内部的激烈冲突。可以用基尼系数来反映社会的分配公平状况，基尼系数大于0.4值得警惕。拥有绝对剥夺感或强烈的相对剥夺感的弱势利益集团，常常会成为民粹主义或极端民族主义政治家的社会基础，他们的结合将致国无宁日。

政权可持续，是指国家的基本宪法秩序不因为改革而迅速颠覆，改革主导力量能够掌控国家局势。也许改革的最后成功标志是创造出和谐的政治市场，使政治仅仅作为一种高度技术化的社会公共品供应的制度架构，政治家的生存资源不再单单依靠政治舞台，从而使政治变更转化为技术化的过程。但这个过程不可能一蹴而就，国家转型中的政治家常常没有政治舞台之外的生存资源，他们在国家转型完成之前对政权有高度的依赖性。政权如果在转型时期不可持续，不仅政治家不能接受，社会也可能不堪承受，改革也可能夭折。
本文所说的改革风险，正是指上述几种底线的失守。

因底线失守而产生的风险出自三种情形，分别是改革太慢产生的风险、改革太快产生的风险以及改革失序产生的风险。

（一）在处理国家与社会之间的矛盾中，可能发生改革失序和改革过快的风险

这方面的改革有两项具体任务。一是严格界定和约束公权，扩大私权。公权应限于国家安全维护、社会秩序保障、经济总量平衡、基础设施建设和社会基本公共品的在民众间的公平分配。一部分公权可以交由民间组织行使。公权要保护私权、最大限度地扩张私权。二是确立合理的公权产生方式，建立以政治家专业化和政治家之间适度竞争为特点的民主制度。第二项改革本身有很大风险，而第一项改革在尚未获得没有重大进展前贸然进行第二项改革，会加剧第二项改革的风险。

公权过大会使各级政治家获得过于优裕的生存资源，并使政治舞台成为他们的基本生存手段，他们会倾向于排斥民主制度，使民主制度的推行产生很大的社会动荡。这种情形已经被村民自治制度改革所证明，这里不再细述。

在时机不成熟时贸然全面建立民主制度，会产生国家分裂的危险。民主政治的功利意义无可怀疑。更确切地可以这样说：民主政治在一定条件下是个好东西。但民主政治形成过程中的风险的确不可忽视。在民主政治条件下，政治家是向下对选民负责，向上对法律负责。政治家为了当选，要用成本最低的方式为自己建立选民共同体，为此，他们要用最低的成本制造或利用共同体成员间相互认同的政治符号。那么什么样的符号，什么样的旗帜能产生最强大的认同感呢？历史的经验告诉我们，人的肤色、语言、民族特性，最容易被政治家利用，作为拉选票的一个手段。其后果是就是一些区域的老百姓可能在新崛起的政治家的鼓动下裂土为邦，这个风险可致使一个国家社会经济停滞几十年乃至上百年。

第二次世界大战后一些国家在“红色革命”后未能很好处理民族问题，给后期的民主改革留下了隐患。民族融合是长期趋势，特别是亚类民族的融合更应在现代经济迅速推进下加快实现。“红色革命”后的国家在建立地方治理体制时本应顺应这种趋势，但实际上却建立了各种各样的“自治区”，并多采取了限制人口流动的政策。虽然“自治区”多有名无实，但这种名分却成为后期民主改革中新兴政治势力可资利用的创建选民共同体、进而裂土为邦的手段。

也许某些转型国家在民主政治推进中根本就无法解决民族分离问题，这成为我们难以免除的心痛。但我们相信，在市民社会高度发育的条件下，由民主政治改革带来民族分离的风险会大大降低，至少会采取平和得多的分离的形式。前南斯拉夫联盟的悲剧是一般民众所不愿意看见的，但不排除某些政治人物心向往之。

（二）在处理中央和地方关系时，也可能发生改革失序的风险

观世界之大局，就是一些小的国家也在调整中央和地方的关系，把原属中央的权力下放给地方。中国是一个大国，中央政府要通管许多事情困难重重。事实上，我国地方自主权在改革开放以来大大增强了，但这种变化有的是改革者有意识推动的，有的则是中央政府实在无能为力，一些权力自然地转移到地方政府手里。可以说从秦始皇建立郡县制以来，排除掉一些国家动乱时期，目前是地方政府权力最大的时期。

在中国进一步扩大地方自主权是必要的。中央和地方关系的调整具有下述特征，方称得上合理：第一，中央和地方各级政府之间的关系，以及各级地方政府之间的关系，完全用法律来确定，实现法制化。地方政府对辖区事务有立法权，约束条件仅仅是地方法规与上位法不冲突。第二，全社会的公共事务权力由各级政府合理分配，按照“凡是通过改革而使地方政府能办好的事情都交给地方办”的原则来确定中央和地方政府之间的分工。

地方自主权增大以后，有可能发生会发生影响国家统一、稳定的事情。我国许多省份很有自己的特殊性。有的省经济实力非常强大，有的省（区）资源储备巨大，有的省人口众多，还有的省（区）辖区面积广阔，更有的省（区）则有民族特殊性。从长远看，这种特殊性或不平衡性并不能构成一些省（区）裂土分离的条件，对此我毫不怀疑。但是，在民主政治的初创时期，一些新崛起的政治家有可能利用选区的特殊资源而采用激进的政治立场提出过分自治乃至更极端的政治要求，为防止这种情形发生，通过调整省（区）的数量及其辖区的面积，适当平衡省（区）之间的资源条件，是十分必要的。

概括地说，对省（区）数量和辖区的调整应先于中央和地方关系的调整，先于地方管理体制的调整，否则会增大改革的风险。（三）在劳资关系方面的改革中可能会有改革太慢产生的风险

中国正处在老城市迅速扩张、新城市迅速崛起的时代。城市社会稳定的基础是中产阶级成为居民的主体。中产阶级不仅是指其成员能有与“业缘社会”相适应的生活条件（如私密性好的住房、家人周末出行的汽车、旺盛工作经历需要营养和医疗条件以及退休后的生活保障等），还指其成员对城市社会的主导意识形态有强烈的认同感，即通常所说的“主人翁”意识。在过渡时期，至少要尽快创造城市劳动者的中产阶级生活条件，否则会出现城市社会的政治稳定问题。然而，伴随中国城市的扩张与崛起，我国城市的中产阶级远没有占主导地位。

中国政治家担心农村社会稳定，而事实上农村社会稳定问题正在转化为城市社会稳定问题。中国各级政府的财政收入不再依赖农业，真正务农的农民开始从政府获得各种各样的补贴，项目达十几种之多。土地财产权问题作为一种体制对每一个农民都有影响，但直接导致冲突发生的则在城市边缘地带。农民就业不充分问题也转化为城市劳动市场的就业压力。留在农村的人口，一部分是妇女儿童，另一部分是已经有第三代后裔的男子，他们的生活也高度依赖家族中的城市务工亲属。由于各地方政府有强烈的发展城市的冲动，农村稳定问题在更快地转化为城市稳定问题。随着城市化进一步推进和农民人数的减少，真正务农者将成为政治上保守的社会集团。更具体地说，农村问题也正在转化为城市劳资关系的一个方面。

一切社会都会有矛盾，城市社会也一样。社会矛盾不可怕，怕的是没有缓和与化解矛盾的社会妥协机制。中产阶级的存在是社会妥协机制的必要条件。一是中产阶级的经济状况使他们能得到妥协的收益，二是他们有更多的社会联系纽带和较好的社会组织网络，这使他们与其他社会集团特别是政府的对话成本得以降低。生活水平低下的穷人并非没有政治诉求，事实上他们是激进政治领袖的社会基础；他们平时可以不显山露水，但一旦被基金政治领袖利用，必是难以对话的群体。所以说，城市兴起了，但城市如果是以原子式的穷人为主体，实在是政治风险很大的事情。

不要以为中产阶级的壮大只是经济发展的后果，政府的中短期政策对此无所作为。有利于中产阶级崛起的最有效的中短期政策，是用以调整劳资关系的劳动政策、收入调节政策和社会保障政策。这些政策通归起来是社会分配政策。表面上看，收入分配的调节只是货币额的分配，不能直接创造财富，也不能直接推动中产阶级的形成，其实不然。中短期政策促使劳动成本上升，迫使资方更新技术，用资本替代劳动，会促进社会分工，提高经济效率，从而加速中产阶级的形成。这个过程也是制造业相对收缩、服务业相对扩大的过程。

因为劳动政策和收入调节政策的存在缺陷，国家的《劳动法》几乎形同虚设，使我们国家劳动就业领域和最终财富占有方面出现许多令人瞠目的现象。一方面迅速增长，但另一方面就业增长缓慢；一方面大学毕业生就业难，另一方面白领阶层存在严重的过劳死现象。“女人当男人用，男人当牲口用”这句话被白领们用来描述自己的生存状况。少数富人（按某私企老板之说，他们主要来自国企高管）过着纸醉金迷的生活，并诱导一大批政府官员随波逐流，以至人们认为他们是不懂节制为何物的异类。低端就业市场的情形更是令人忧虑，如货车司机的交通事故多是疲劳驾驶引起的，其他我们不用详尽描述。城市低端就业市场的工资单价甚至低于农业领域，以至农民工在城市拼过几年体力后回到农村算作一种修养。所有这些现象分开来看似乎算不了太大的问题，但集中起来看就不可高枕无忧了。

下大力气调整劳资关系会有风险么？我看可以忽略不计，或者毋宁说调整劳资关系可以化解某些社会风险。最近，浙江经济学家陈宇峰在这方面有一些精彩论述。他认为，可以把现阶段出现的某种劳动供求关系的平衡（蔡钫等经济学家称为“刘易斯转折点”）看作“诺斯谈判点”，即社会各阶层所进行的一个漫长的、不可预知的社会讨价还价过程。但这个过程“可能会陷入激烈冲突的境地。每个拥有财富的既得利益者是没有激励主动放弃他们那些可能的潜在收益的”。面对这种风险，我们自然不能无所作为；化解风险的主要办法是调整劳资关系。

如果一定要讲调整劳资关系本身的风险，无非是短期内中国劳动成本明显上升，影响到中国产品的出口增长。这种影响不妨看作好事。只要工资增长不超过劳动生产率的增长，就不会引起通货膨胀。可能发生的是物价的结构性变化，如蔬菜、水果和肉类价格的上升，一部分服务价格的上升，但这种变化毋宁看作经济发展所必需。

三、改革中的风险控制

改革的风险控制是指通过对改革措施推出的顺序与节奏的把握，尽可能地化解与改革有关的各种风险。

上述三方面改革的风险大小，可以有下面的排序。每一方面又包含具体的改革措施，也可排出风险大小的次序。自然，这种排序是一种综合的判断，有历史经验的，但更多的是理论推演的。

（一）通过调整劳资关系、改善国民收入分配政策，促进中产阶级的崛起与壮大。

具体的改革措施包括：修订《劳动法》，加大对违反《劳动法》的惩处力度；改革户籍制度，确立全国人口登记制度的基本准则，赋予各城市政府的户籍“门槛”设置权力；失业保障、养老保障和最低生活保障覆盖全国，但社会保障的具体水平以省为单位确立；尽快制定《赠予法》、《遗产继承法》，建立累进性的赠予税和遗产税，最高累进税率可以具有没收性质（此项规定要区分公司财产、慈善基金会财产和个人财产，累进税率只针对个人财产；公司财产在转移为个人财产时给予某种限制）；适度提高个人累进所得税率。

（二）通过法制化的途径规范中央和地方之间以及地方政府之间的关系，建立满足效率、稳定和公正要求的地方管理体制。

这方面的改革在我国学术界有很多讨论，我国学者肖金成、刘大生等分别提出了相类似的成熟意见（如引用请务必查找原文献），笔者不敢掠人之美，下面多为学舌之论。
改革的总体思路是“强市扩镇、弱省虚县”。

强市。在我国发展250个左右一级城市，并在这些城市建立完全政府。此种条件下不论其自治性达到什么程度，也不会有裂土为国的风险。在这些中心城市设立中央政府以下的一级地方政府，其工商经济要素的作用会高于政治要素的作用，有利于建立有效率的全国经济网络。在社会转型时期，工商业者在政治舞台上的积极作用要大于政客的作用。按这个办法，我国每个城市的平均市域人口与美国的平均州域人口不差上下。中央政府还可以在西部设立若干特别行政区，以支持少数民族地区发展。

扩镇。发展2万个左右的镇或小城市，并在这些镇或小城市建立“议行合一”的基层政府。这些小城市不设立政协机构。由居民选举产生的“镇务委员会”既是议事机构，也是行政机构。镇的建设要符合城市规划标准。随着人口布局的变化，村一级社区将会逐步衰落，村级“政府”的公共服务职能将转移到镇政府。目前大部分村落将收缩为由少量纯农户构成的居民点，他们的公共活动将依赖小城市或镇。

弱省。各省不应再建立政府，而设立中央政府的派出机构。可增加省级行政区域的数量，其辖区范围和具体数量由全国人民代表大会授予国务院自行调整的权力。当经济发展到一定水平以后，部分区域可以不再设立省级派出机构，由市政府直接面对中央政府。现有特大型城市也直接面对中央政府。

虚县。县域范围不设立完全政府，可改为一级城市设立的派出机构。是否设立派出机构以及辖区范围大小，均由一级城市政府自行决定。在经济发达地区，可以逐渐使镇或小城市直接面对一级城市政府，不再设立县级派出机构。此举有利于我国按照客观经济联系发育一批小城市，形成国家经济繁荣的基础。

按照上述思路，中央政府的主要责任将集中在国家战略资源管理、全局性公共服务（基础设施、宏观调控、国家安全等）和转移支付几个方面，以实现国家安全、社会公正、经济稳定和可持续发展四大目标。这个办法将大大拓宽国家一级城市的自治空间，增强国家经济活力。

（三）调整国家与社会的关系、逐步发展民主政治。

如果上述第一方面改革不到位，可能滋生激进平民主义政治力量；如果上述第二方面改革不到位，可能滋生利用民主政治裂土为邦的激进地方主义或民族主义政治力量。所以，一定要在前述两方面改革取得相当成绩以后，方可在民主政治发展方面迈出关键步伐。

好在是发展民主政治的措施可以包括许内容，其中并非每一个措施都充满了风险。这些措施也可以按照实施后果的风险大小排序：

（1）缩小公权范围，保护和扩大私人权利。当务之急是下决心解决土地财产权问题，改革的方向是放开产权交易，管住土地利用规划，建立多元化的土地财产权结构。土地只能姓公、不能姓私的制度应退出历史舞台。在城市，要解决房屋业主和物业公司之间的关系，维护业主的合法权利。

（2）区别政务员和公务员，发育职业政治家（政务员）队伍，稳定公务员队伍。政府主要官员和部门首脑作为政务员，其遴选应更大程度地向社会开放，让有社会威望的企业家或社会贤达有更多机会充任政府重要官员。公务员队伍（包括军人）是国家稳定、社会生活健康的基本支撑力量，要逐步使公务员队伍国家化，特别要保障他们退休以后的生活水平。公务员在达到一定职级以后成为终身公务员，非本人违法或退休不能剥夺其公务员资格。政府主要官员和部门首脑（政务员）不从终身公务员中产生。

（3）全方位地建立预防和惩治官场、职场腐败的制度，采用多种技术手段提高反腐败工作的效率。

（4）大力提高全社会的组织程度，广泛发展各类民间组织。各类慈善机构、环保组织、文化组织、媒体机构、专业会社、社会团体俱乐部、企业家组织等可以大力发展，边发展边规范。规范宗教组织的发展。政府主要官员和部门首脑的遴选应向这些组织或机构中脱颖而出的社会贤达开放。政务员队伍的开放可以使政府官员拥有更的的官场以外的生存资源，有利于政治稳定。

（5）逐步发展有竞争性的选举制度。在本文所提及的各种改革中，此项改革最具有风险性。所有其他改革可以为此项改革的推出逐步创造条件，这个过程乐观估计也需要20年左右。贸然突进这项改革，前述“改革不夭折、国家不分裂、社会不对抗、政权可持续”四项改革的底线将难以坚守。不去创造条件为这项改革建立基础，则改革是短视的、没有前景的。