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2010-03-11

华生

华生：权利平等：以社会改革为旗帜突破发展瓶颈

中国改革的第一阶段是以经济改革带动整体改革。经济改革以经济自由为旗帜，打破了中国人的人身依附。中国人自由择业和创造力的迸发，通过市场经济实现了效率释放和物质财富的喷涌。但也留下了城乡和社会严重两极分化、有支付能力的需求不足、资源浪费环境破坏、产业和基础劳动者素质都难以提升的遗产，从而严重阻碍了现代化继续发展。

这样就到了要以社会改革带动整体改革，突破发展瓶颈的时代。社会改革以公民权利的平等为旗帜，其主攻方向是打破对农民的身份歧视，在财产、权力、关系和名望等资源分配很不均等的市场经济中，提供和保障国民及其后代参与竞争的机会平等，实现公民在从业、迁移、教育、医疗、居住和社会保障的权利均等化，实现效率与公平、劳动与资本、公众与权力之间的制衡，通过从经济改革、社会改革到政治改革的接力，在本世纪中叶最终完成中国的现代化转型。

之一：新城市建设，扭转畸形的城市化

不少人对中小城镇的户籍松动犹可接受，但对大城市户籍制度的改革却有莫名恐惧。户籍制度改革的意义恰恰首先是在大中城市

社会改革第一个内容，是新城市建设。

大城市？中小城镇？

新城市建设首先是科学的战略规划布局，解决在资源、环境的制约下城市在哪里建和怎么建的问题。

仅靠顽强地限制大城市人口，随意地发展法治和管理都更松弛的中小城镇，没有科学测算和规划，没有产业和就业的相应转移，可能造成更大规模的圈地扩张、资源浪费与环境破坏。因此，做好二三十年内安置中国75％以上人口的城市化规划布局，是政府的首要职责，这已超出了市场本身能够配置资源的领域。对于资源环境好，规划发展的城市和集镇，要有土地、人口、产业和财政政策的全面倾斜，对不需扩大乃至要收缩取消的城市和集镇，要有严格限制性的政策措施。而不能像现在这样，一面把新产业、新建项目和财政资源集中配置在大型和特大型城市，一面泛泛地说大力发展中小城镇；一面严格控制大都市的市民人口，一面大举扩张其规模面积，形成严重错位和脱节。

科学规划的核心是，全面考虑住房、教育、医疗、社区服务等设施的布局和建设，满足全部就业和常住人口基本需求服务。这才是中国今后几十年最强大和最可持续的投资与消费需求。

分步改革户籍制度
新城市建设的基础是城市户籍制度的全面改革。不错，户籍本身并不是要害，关键是隐藏于其后的住房、保险、教育、医疗等福利制度。但是，户籍与这些福利制度的关系是皮与毛的关系，皮之不存，毛将焉附？户籍管理制度，是城乡二元经济社会制度的核心。没有户籍制度的壁垒，其他所有对外来人口歧视性的福利安排就失去了区分对待的前提。正因如此，下决心分步取消对外来人口的公民歧视，当然是新城市建设的核心，也是今后区域民主政治建设的基础。

由于户籍制度牵一发动全身，直接关系城乡两头亿万人的利益，是中国城市化建设成败的关键。

一是要转观念。现在不少人对中小城镇的户籍松动犹可接受，但对大城市户籍制度的改革却有莫名恐惧。户籍制度改革的意义恰恰首先是在大中城市。有自由迁徙权的国家是绝大多数，并没导致所有人都跑进大城市去。大、中、小城市和乡镇协调有序发展的国家比比皆是。只要不将经济、政治、文化乃至体育资源统统集中向个别大都市配置，改善城际和城乡间的交通条件，允许城里人下乡置业，人们自然的选择并不必然都是大都市，市场和就业本身会发生调节作用。

二是要开城门。现在许多大中城市的城门也开了一个缝，给少数购房投资者和政府认可的各类精英进来，但这是不应有的公民歧视。可以借鉴国家间移民的相关制度安排，以满足一定年限的合法就业作为移民入籍的主要尺度。如果是本地人口不能或不愿承担的工作，外来移民合法地承担了，就没理由歧视其入籍。

三是要削城墙。城市户籍的真正含金量，是其背后的各项福利制度安排。在一步拆除户籍藩篱条件还不具备时，分步拉齐本地和外地人之间这些单项福利待遇，有助于户籍壁垒的最后拆除。近年来已经开始了这方面的努力，现在最急迫的，是外来工子女平等的教育权和外来人员申请保障房的平等居住权。

增加新市民约束，防止新圈地灾难

新城市建设核心的制度设计，是城市面积扩张与市民增加挂钩。中国城市化的主要问题是速度太快、质量太差、消化不良，当今的主要任务不是加速而是夯实城市化。

城市发展必然形成土地需求，有意思的是，在农民工等外地人起码的平等市民权与城郊农民的土地财产权利之间，不少人似乎更在意后者权利至高无上的保护。其实正如为了避免对现有城市户籍人口的既得利益造成太大的冲击，不能仅从外来人口的平等公民权利出发，就要求一夜间完全废除户籍歧视一样，照搬后城市化国家的案例，单纯从城郊被占地农民的财产权利出发，主张城郊农民有权主张任何垄断天价，独占城市化的收益，显然也不正义。因为城市化成本的飙升，必然损害更大多数将进入城镇的非郊区农民的生存权利。

今后二三十年，我国绝大部分农村人口将市民化，但显然不能将这些人口居住的全部国土城市化。因此，城市化占用土地问题的实质，是要在有限扩张的城郊土地上安置占中国人口大多数的农村移民。现在不少地方政府热心试点的农民宅基地换住房、土地换户籍等双置换改革，其主要局限就在于他们只着眼于城郊土地的升值和少量被动城市化的失地农民，忽略了真正需要安置的主体是几亿农民工及其家属。过去城市化发展的主要弊病，就是城市土地规模扩张与市民人口增加脱节，因而失去了城市规模扩张的内在平衡机制，使城市化成为没有市民同步增加的恶性膨胀和畸形发展。

新城市建设的关键一环，就是要建立城市面积扩大与市民增加成比例的平衡机制。城市扩张必须以接纳新市民为前提，农民工及其家属的市民化也会不断释放出更大面积的宅基地和承包地。对不同资源条件的城镇设置不同的建设用地扩张与市民增加的比例，还可以体现全国整体的城市规模布局的引导。唯其如此，才可能在中国强势地方政府的情况下，遏制城市特别是中小城镇盲目扩张膨胀的趋势，避免现已被广泛接受的城镇化口号，不致被接过去演变为一场新圈地运动的灾难。给城镇扩张扣上增加享受相应福利保障的市民制笼头，通过就业落户入籍和城市新增土地与接纳新市民挂钩的双重约束，才能使疯狂吞噬土地的城镇不致成为脱缰野马，使城市化重回健康轨道。

之二：对财税、土地与收入分配做重大改革

税制改革应全面降低对劳动的征税而增加对财产的征税
社会改革的第二个基本内容，是以城乡和劳资关系为中心的财税体制改革和国民收入分配结构调整，以遏制两极分化的恶性发展，保障公民基本权利。
无条件让农民工子女享受公费教育
全面推行全国统一能接续转移的城镇劳动就业的养老、医疗、工伤等社会保险体系，保障劳工的基本公民权利，使农民工享有与城镇职工同等的劳动保险保障，改变普遍存在的农民工劳动时间超长，劳动及安全健康条件恶劣、缺乏保险、保障水平畸低等权利歧视现状。

各地政府应将在本地就业的农民工及其家属的住房需求纳入规划，优先为长期就业的农民工提供公租房和保障房。

中央和各级政府均应专项拨款，进行劳工的职业技术培训和就业培训。城市政府要无条件让当地就业的农民工子女享受公费教育。为防止和阻断贫困的代际转移，国家财政应倾力支持农村的基础义务教育，并对约占农村人口半数、仍处在贫困线以下的农民子女在义务教育之上阶段的学习提供全额的助学金，对贫困农民的子女录取在国家鼓励专业的大学生，安排提供在城市落户入籍的指标，鼓励农民实现通过教育脱困进城。

对劳动的征税，减；对财产的征税，增
全面清理和改革税收制度。社会主义市场经济就是在承认和发挥市场配置资源基础作用的同时，更加注重权利平等和公平正义。随着财富的迅速累积和贫富两极分化的急剧发展，税收征管的制度建设和信息技术条件也在进步，那套从征管方便出发，在总体上对劳动收入严厉苛刻、对资本和财产收入松弛优惠的税收体系的消极作用已非常突出，需要全面清理和改革。

以社会反映最强烈，也是国人拥有最主要财产的房地产为例。房地产业是我国产生富豪最多的行业，利润丰厚的主要原因，主要是土地的巨幅增值。

近年打击“囤地”的行政检查，收效甚微。土地增值税本来是调节房地产商因占有社会的土地资源获取超额利润的主要税收杠杆，而税法规定在土地增值 200%以上的边际税率已达60%，如果严格执行征税，加上所有企业均应正常缴纳25%所得税，房地产业根本不可能暴利不断。但我国土地增值税从1993 年颁布后长期并未真正执行，有的采用以销售额预征1%的办法了事。这当然只是毛毛雨。2007年初虽开始启动土地增值税结算，但扣除项目繁多、减免面宽，并未真正奏效，以致房屋销售价较获取土地的楼面地价成倍飙升，土地增值税都征不来多少。

从房屋转让环节看，现行税制对普通居民转让住房在交易环节按交易额征收很重的营业税、契税，严重阻碍了二手房这个本应是房地产主要市场的发展。房地产交易环节的各种税收应尽可能减征、免征。现在投机投资性炒房、囤房主要是谋求买卖差价，用提高交易环节税收的办法去打击是误伤率太高、效果又差的笨办法。

限制以投机投资为目的炒房囤房的最有效武器，是增值所得和保有环节的税收。只要理顺税收制度，如非自住房的转让恢复征收土地增值税，严格征收个人所得税，同时对超过人均住房面积的住宅或非自住房和别墅及高档公寓房开始按年征收递进的不动产税，房价的炒作和囤积就会被釜底抽薪。
同时国家应明确住房的商品属性和公民基本需要的双重属性，全面启动住房建设的双轨制，逐步使以公租房为主体的保障房达到占全部住宅的三分之一。要用立法保障廉租房等公共保障房建设，明确资金拨付不到位的法律责任。
关键是，要破除高房价等于房地产发展和金融稳定的荒谬。中国股市市盈率的大幅下降迎来了股市的大规模可持续发展，房价只有保持与人均收入增长的合理比例，才会有房地产业的真正可持续繁荣和金融体系的健康稳定。
与楼市长期暂免高达60％的土地增值税，又将20%的财产所得税变通为1%的交易额征收，以及股市也长期免征20%的个人所得税截然不同，现行税制对劳动者往往只有楼市、股市所得一个零头都不到的工薪所得税率奇高、执法甚严。目前对工薪所得从月所得2000元人民币开始起征，税率快速累进，在10万以上税率即升至45%，且没有任何变通、减免。其实工薪所得并不是劳动的净收益，它还包含了劳动补偿即劳动力的成本在内。相比之下，房市股市中从几十万到几十亿的净利润不纳或很少纳税（如个人持有的发起人股转让原来获利几十亿也不必交一分钱的税，从今年起才开始实行不追溯以往的20%比例税），由此可见，这些年来劳动报酬在GDP中的比例直线下降，绝非偶然。

作为法治薄弱的发展中国家，撇开各种非法收入不说，我国的资本和财产所得还大量以非货币化的正式或灰色形式存在。包括但不限于各类官员、类官员的非货币化住房、消费、用车、医疗、出行、随员等特殊待遇和福利，企业主、高级经营管理人员大量摊入企业成本的巨额个人费用等。这进一步加剧了收入分配的失衡，也是我国虽然人均国民收入排在世界的100多位开外，但却已成为世界上最火爆的奢侈品消费大国的原因。

因此，税制改革的指导思想，就是应全面降低对劳动的征税而增加对财产的征税，不能因为增加人们财产性收入的口号而把自己搞糊涂了。其实对绝大多数国民来说，最主要的财产是自己的自住房和汽车。这些财产只要是自用就不可能带来财产性收入。劳动收入成为国民最主要的收入，占国民收入最大比例是发达国家的趋势，也是社会进步的表现。至于财产性收入在给与一定的人均年免征额之后，就可以充分保护绝大多数普通人的利益。
所以税制改革不仅要逐步清理废止现行对资本财产所得的各种优惠，全面减免主要由一般大众承担的各种交易环节的税收，提高个人所得税起征点，大幅降低劳动者工薪所得税的税率，还要根据灰色和非法收入众多、难以溯源的中国国情，对奢侈品研究开征特别消费税，对短期资本、财产和资源买卖所得征收暴利税，对超大面积住房、高档住宅、非自住用房征收阶梯式递进的不动产税，并研究开征赠与税与遗产税，以限制和缩小贫富差距的两极化发展，限制由于社会资源分配不公而产生的权利与机会的不平等。

上述税收税种，在主要资本主义国家均已开征多年，既没有损害市场效率，也没有遇到不可克服的技术和信息障碍。中国的税收制度如果搞得比资本主义还资本主义，无论如何也说不过去。

巨额国有资产当用于改善收入分配

要全面规范国有资产所得和国有土地、矿产等自然资源使用所得的分配。社会主义市场经济的主要特色是有大量资产归国家即社会所有，使用好国有资产资源所得的分配，是调整国民收入分配结构的重要方面。

现在，国有资产所得分红甚少，收缴与使用都不透明、规范。国有土地、矿产等资源使用情况混乱，存在普遍的无偿占用、资源浪费和非法侵占的状况。很多人因无偿或低价占有这些资源一夜暴富。

社会公众并不了解国有资产资源的真正家底，也不清楚这些资产资源的回报及其使用去向。因此，国民收入分配改革的一个重要方向是，区分一般税收性的财政收入与国家作为所有者的所有权收入，将国有资产资源的所有权收入公开透明，并专户用于改善国民收入分配的公平性包括补充社保基金、保障房基金或建立农民工市民化专项补贴基金，这也是市场经济条件下保有巨量国有资产资源的主要理由和价值所在。

新土改：打破政府垄断

最后，要彻底改革农村土地制度，建立城乡统一的土地利用制度和土地市场。

土地是不可再生的自然资源，其使用具有极大的社会外部性，在一定程度上有垄断性。因此，土地所有权包括私有权并不至高无上。这是封建的大土地占有制在全球都被废除的基本原因。但现在中国普遍盛行的长官意志蛮横征地、城郊农民别墅居民伺机违法搭建扩建、各种小产权房泛滥成灾是朝纲失守、法治松弛的最坏组合，这种情况若不断然制止，势必导致礼崩乐坏、社会失序。

在现行法律制度框架下，土地制度改革的基本思路当是淡化所有权，强化使用权，确立规划权，均分收益权。政府垄断性征用农村土地、改变土地性质的道路已越走越窄。

改革的方向，当是由土地使用权人申请改变土地性质和建设规划许可，获批准后按净地标准在土地交易所公开挂牌转让。政府则在核定农民一定的补偿免征额后，依法征收累进的土地增值税等税收，这样就可恢复地方政府随意性很大的土地财政为规范的税收财政。通过这种透明的市场化方式，调节土地垄断及级差收益，解决土地变性升值的收益社会公平分享问题。
同一方式可用于解决目前已经尾大不掉的小产权房问题。对已在城镇落户入籍的农民，应允许其承包地及宅基地使用权进入土地市场流转和永久性转让。土地商品化和资本化可以给农民带来真正的财产收入。

国家也应大力支持和资助有条件的农民在城市购房、在城郊建房，而不是一般扶持农民在乡村建房。同时，城镇国有土地使用权对居民的有限期转让应同步修改。现在虽然城市住宅居民形式上只拥有几十年的土地使用权，但实际上土地使用权到期或房屋拆迁，仍然要保障或补贴居民的土地使用权利。因此，应修法正式承认购房者对相应土地事实上已经存在的永久性使用权，从而也为不动产税的出台扫清误区。这样，城乡统一的土地市场就有望形成，农民进城购房、城里人下乡置业的大门就能打开，从而促进土地资本化和财富涌流。

要允许和鼓励富人出城上山下乡，在符合规划的前提下购地置业，在提高自己的生活质量的同时为减少城市拥挤，增加农民就业和缩小城乡差别作出贡献。

之三：打破国有事业单位的一统天下

应当全面向社会开放公益事业领域，放开公民登记注册公益事业单位和社会团体
社会改革的第三个基本内容，是社会事业领域包括国有事业单位的改革。

市场经济与公益事业相互促进和依存，是现代社会的一大特色。问题在于，我国的国有事业单位基本是计划经济时代国家包办一切的产物。就其规模和就业人数而言，事业单位是政府行政机关的10倍以上，政事不分，包罗万象，官家统办，管理僵化，又被通称为行政事业单位。

进入市场经济时代之后，财政拨款不足，国家放水养鱼，科、教、文、卫、社等各类事业单位八仙过海，各显捞钱的神通，成了既是有公共事业招牌的官办机关，又长着垄断经营的商业嘴脸，屡成社会矛盾的焦点，必须下决心彻底改革。

放开公民注册公益团体

国有事业单位改革的主线应是政事分开，事企分开，管办分离。行政管理职能回归国家行政机构，实行统一的行业管理。国家成立公益性国有资产管理机构，作为出资人在公益事业单位建立法人治理结构，依法管理公益单位，以满足公众基本需求和保障的公益需要。

整个社会事业领域改革的基本方向应当是打破国有事业单位包揽、包办和垄断的一统天下，全面向社会开放公益事业领域，鼓励社会资本和各界力量参与兴办社会事业，也应允许以企业形式兴办，照章纳税。要像登记注册公司一样，放开公民登记注册公益事业单位和社会团体。

公益性国有资产管理部门也可出资参与管理有效、社会欢迎的民间公益单位。公益事业是对公众有益的事业，投资不分红、撤资无回报是区分其与赢利性企业的惟一标志。税务部门应据此对公益事业单位提供相应税收优惠。

社会事业是第三产业最重要的领域之一，不仅传统的科、教、文、卫、体等，各种提供公众基本服务、社会保障、社会慈善、社会互助、社会兴趣的公益组织都在之列，它反映了人民日益增长的物质和文化需要。社会慈善事业还被称为继国民收入市场初次分配、财政再分配之后的三次分配，其发展具有物质和精神的双重意义。

正如1990年代初开放社会公众和社会资本下海办企业，形成了今天混合所有制并存交融和物质财富的极大涌流一样，社会事业领域全面向社会资本和社会公众开放加上户籍制度改革，也将会大大推动第三产业的爆发性增长，并带来社会精神道德的普遍提升。

社会改革不是经济改革的停止或修正，而是经济改革的必要延伸和全面深化。因为当存在公开的城乡身份歧视、劳工的工会组织和罢工权利又严重受限的情况下，市场化的劳动价格本来就是严重扭曲的价格，因此肯定也不优化。

社会改革通过改变市场竞争的边界条件，可以显著提高市场经济运行的效率；当只有城市户籍制度的改革才能带动土地制度的变迁时，社会改革就直接推动了经济改革的发展；当财产权利合法和不合法的膨胀威胁到公民基本需求保障时，国民收入分配结构的调整就具有社会改革和经济改革的双重意义；

当商业化冲击导致了社会事业领域中剪不断、理还乱的残局时，全面启动的社会改革就是经济改革的必要补充和递进；当经济改革在转变发展方式、改变政府职能和改换谁家寡头的三角循环中来回兜圈子时，社会改革通过公民权利平等的旗帜，引导政府从对户籍人口转而对常住人口负责，引导地方之间的GDP竞争向经济发展和常住人口的就业与社会服务并重转变，引导国民收入更公平的分配从而更有自觉意识的中产阶级公民队伍的壮大，社会改革就把中国社会的现代化推进到一个新阶段。

社会改革将带来政治改革

随着社会改革的全面展开和深入，政治改革的时代就会如期来临，因为平等的公民权利是政治改革的摇篮。而民主制度，无论是在世纪前最雏形的希腊城邦那里，还是在中世纪后期西欧的市民社会中，都是在城市而不是乡村发育和成长的。

也许，性急的人们还会觉得这样按步就班的变革进程太慢，但回望历史，我们真诚地希望它不要因太快而脱节或脱轨。

中国人告别普遍饥饿和贫困不过二十多年，中国人走出几千年的皇权社会也才刚近百年，我们已经可以在自己这一代就看到中国从传统农业社会向现代城市国家的转变，见证和参与中国城市化和现代化转型的实现，这是使很多习惯于批评的人也自我疑惑和惊讶的事情。从这个意义上说，我们是太过幸运的一代，也是肩负历史重任的一代。

（文章已发表于： 10年3月10日《南方周末》）