邓聿文：行政许可的价值在哪里？

国务院最近又决定取消和下放184项行政审批项目。自2001年以来，国务院共分四批取消、调整的行政审批达到1992项;地方各级政府共取消、调整的行政审批则达到77692项。

2004年，中国通过了《行政许可法》，包括企业在内的经济组织和个人原本对这一法律寄以厚望，希望它能够遏制和规范混乱的审批局面，但看来事与愿违。这从以下两方面可见一斑。一是近年来曝出的腐败窝案多与审批有关。像最近的郭京毅案就是一个典型。《行政许可法》最重要的功能就是减少乃至杜绝审批中的腐败，如果腐败杜绝不了，或者有加大趋势，即使取消再多的行政许可项目，法律的作用也是要打折扣的。二就是上述已经取消和调整的审批有接近8万项之多，据悉国务院正在酝酿取消与调整第五批行政许可项目。那留下来的审批又会有多少?这是否说明这些年来政府设置的行政许可项目太多、太泛滥了?

确实，政府行政体制的弊端已到了非改不可的程度。但问题是，如何改?这就需要我们深入剖析政府部门和官员喜欢大搞行政审批的原因。我认为，原因出在以下几方面：一是政府部门在市场化日益推进的过程中，一些职能日渐交给市场去处理了，但这些职能部门却依然存在，于是它要生存，便必然要想方设法借规范管理之名巧立名目，为本部门甚至个人谋取利益。这时候，行政审批的权利价值就体现出来了。根据专家的研究，行政许可证的权利价值相当于同该权利有关的年收入的15%至20%，不可谓不厚。

二与我们没有确立一个严格的政府边界有关。在审批者那里，没有一个明确的政府边界意识，政府该在哪里活动，起什么作用，他们并不清楚，或者虽然清楚，但借着实际存在的政府功能的混乱，利用手中掌握的审批之权，把本来无须审批的事项也设卡审批，或把本来5000万元才审批的事项降到1000万元审批，如此等等。因此，这给我们提出了一个如何处理政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系问题。

市场、企业和政府，是人类在漫长的发展过程中，自然形成的三种制度安排。作为规范人们交易行为的形式，它们有着各自的适用范围，也即边界，超越自己的边界侵入他人的领域，就会损害经济活动的效率。各类组织和行为主体特别是政府之所以要确立边界，是因为这样有利于政府和其他行为主体间的良性互动。后者在其边界之内的活动具有自主、自治权，有利于专业性行为模式的产生，最终可以形成一种自然的秩序。

目前的问题是，在现行制度安排下，政府与企业及其他组织之间，显然没有这样一个清晰的边界。因此，掌握着社会公权力的政府及其官员，就可以经常借之越界与后者争利。最后，必造成泛行政化的后果。这是历次政府机构改革都不成功的主因。除此外，没有边界或边界不清，还会造成以下后果：一是凡有利可图的领域，政府都会以发展经济为由进入;凡无利可图或要政府承担很大公共责任的领域，政府则会以市场经济的话语加以退出，从而使得政府的经济功能畸形强大，而公共职能很弱。二是导致政府执法功能弱化，因为人们看待执法不是依照法律本身的权威而是依照执法单位的级别。比如，一些位阶低的行政法规因执法单位很强，它的执法就有力量;而一些位价高的由人大颁布的法律，则可能因执法单位级别不高，在同级别或更高级别的执法对象面前，法律的惩罚作用体现不出来。三是依据权力大小导致无穷无尽、大大小小的行政垄断。

总之，政府权力部门化、部门权力利益化、获利途径审批化，是我们生活中普遍存在的现象。取消行政审批，消减政府权力，看起来是好事，但如果只是取消行政审批，而不规定政府作用的适用边界，握有审批权的政府官员没有明确的边界意识，那么，要真正转变政府职能，建设服务型政府，预防腐败，是很难的。而政府边界的确立其实也就是有限政府的形成。

(文章来源：10年6月19日《中国经营报》)