丁学良：草根包围中国外交

依从邓小平的设计，中国从站在国际社会外面作激进的挑战，到回归世界经济发展的主流，迄今已有30年。三十年后，已把对外开放奉为基本国策的中国突然发现，他们似乎非常熟悉的对外事务却遇到空前的挑战。最近的例子便是这次奥运火炬传递，抗议之声随处可闻。那些激愤的面庞，对希望拥抱世界的自信的中国人来说，是一个巨大的震撼。

这也许是当今的中国，或者是下一代的中国领导层要认真对待的最重要的外交问题之一。实际上，走向世界的中国遇到的麻烦并不是从今天才开始，不是从奥运火炬才开始的。

中国政府在过去30年间，学会了与世界上所有主要国家及周边国家的政府打交道的本事。政府对政府的交往已进入程序化的操作，中国外交人员的办事技巧也日益成熟。相比其他的发展中国家，过去这些年中国在对外交往上，是表现最好的国家之一。

但是，中国政府和政治精英们却发现，一个较之三十年前更为吊诡的新型挑战在最近十多年里一直挥之不去。这个新挑战就是：等到中国的政治领导层学会了与世界主要国家和周边国家的政府打交道的能力和技巧之后，国际局势却在冷战结束之后发生了戏剧性的大变化。

1992年以来的冷战后时代，国际局势最戏剧性的重大变化是：NGO（非政府组织）和 GCS(Global Civil Society 国际公民社会)开始冒头奋进。中国在毛泽东时代最流行的口号之一是“世界人民大团结万岁！”，实际上这个“人民”当时指的是其他国家边缘化的底层人士，或者极端主义的团体。那时中国的策略是要和这些最极端的团体和个人手拉手，来对抗他们国家的政府。到了邓小平时代，不愿意四面为敌的中国认真着手与世界上主要国家的政府实现关系正常化。按照中国政治精英的思路，只要把一个国家的政府搞定了，也就把一切都搞定了。然而问题在于，近十几年来的国际社会已经迥异于冷战时期。以前存在于口号里的“各国人民”，现在成了新麻烦的一个主要来源。

迅速冒头奋进的各国NGO和GCS，在我看来是中国的外交和对外开放上，遇到的最大的两个挑战之一（另一个将在后一篇文章里讨论）。

从二战结束到中华人民共和国成立，再到冷战结束前夕的四十多年时间里，世界上的非民主国家阵营，当然一直把对外关系和外交政策锁定为政府最高层绝对垄断的领地，不但普通老百姓绝无机会涉足，地方政府也无缘置喙，就连当年中国政府的二把手周恩来都说，“外交无小事”，“我授权有限……”。那时的中国，外交大事完全由毛泽东一人拍板。

即便在西方成熟的民主政体中，虽然它们的国内政治生态多元，多政党、多团体、多种政治声音可以公开参与竞争，但外交领域在冷战期间，也基本上是行政部门最高首脑们的垄断领域。在这些西方国家，“民主参与”体现在国内政治，而不是对外政策。

冷战结束后情况开始变化，一个越发明显的趋势是：大量的NGO和GCS的兴起，使得传统上是西方国家行政首脑和政治精英们垄断的外事领域，一下子被NGO们和GCS猛然挤了进来。他们先是推门，接着就是打破门闯了进来。

一个明显的例子是，现在WTO、世界银行，国际货币组织（IMF）开年会，要到处躲着。躲谁？就是怕这些NGO们和GCS。在冷战时代，国际事务包括国际金融事务，基本上都是政治精英和行政最高层关起门来运作，大不了有些大公司在外围游说，普通公民很少能够进到这样的场合发声。冷战时期在战争乃至核冲突可能爆发的阴影下，“国家安全”是各国政府最重要的考虑因素，对外政策自然被行政高层垄断。那时的地球基本上被冷战划出的壕沟所分裂，“西方”与“东方”泾渭分明，并无全球互动的常规过程。重要的政治经济的决策，都在各自的区域内完成。“国家”是重大利益分配、得失、博弈的主角。

冷战结束后，国际事务中的“中央政府（或联邦政府）”独断的状况发生了变化，这个变化也是人类历史上破天荒的第一次。这种空前的变化，对开放国门才30年的中国来说，显然是一个全新的课题。其他国家形形色色的NGO和GCS，开始介入过去被政府高层垄断的国际事务中来，它们就各自最关心的利益、话题或理念，对相关事务发言、参与或抗衡。信息技术的发达，解决了这些各国散兵游勇们参与国际事务的大障碍。通讯联络异常廉价迅速，全球联系和协调的成本急剧下降，互联网等使得“地球村”从乌托邦变成现实。

冷战结束在发达的西方国家中，还带来另一个深刻变化。在这些国家的青年人心中，Nation-state（即以民族为基础的国家）这个概念渐渐淡化。对他们来说，个人利益和 Group interest（群组利益）是最实在的东西。这在欧洲尤为明显，Nation-state 对于那里的年轻人来说，已经是上一个世纪的概念，对他们来说，很多事务都是以他们关心的问题和价值观来划分，比如环境问题、性别平等问题、同性恋人的权利问题、单亲妈妈问题以及宗教、公共卫生等等，这一切越来越难再以Nation-state来界定，愈益呈现出跨越国界甚至跨越洲界的特点，“国家”概念越来越淡漠。

NGO和GCS的兴起，对于以前通常由Nation-state主宰、由行政最高层垄断的外交和国际事务领域，有了越来越广泛深刻的影响力。他们用各种方式跨进这块禁区，而且往往是用令人猝不及防的招数强行进入这个禁地。

本次奥运火炬传递所遇到的，正属于这种情况。今年初，我曾与中国的几位官员聊天，当时我说：目前我看不出来在当今世界上，会有哪个国家或地区会动用政府的力量来破坏北京奥运会。如果真有的话，唯一可能的就是陈水扁领导的台湾政府。而其他最可能对北京奥运会抗议、叫板的，一定是国际上某些NGO组织。尽管那时我并未料到事态发展得会如此严重，但后来的事态验证了我当时的基本判断合乎实际。

不过，中国政府和官员迄今还未有冷静、系统、客观、全面地研究这些现象或趋势。

NGO和GCS的出现，是全球互动史上的空前变化，其基本特点是：形形色色的NGO和GCS，很难用任何一种意识形态概括界定。以前分析国际政治事务，最基本的无外乎两个大框架：Nation-state（以民族为基础的国家）的框架，或者意识形态的框架。当年邓小平引导中国从激进的意识形态为旗帜的对外关系，转到以Nation-state 为主的对外交往。他引导的那个转向，中国跨得相当好。然而冷战之后，国际舞台戏剧性的大变化，却使我们今天不能再用老的意识形态框架来界定世界，也不能用Nation-state的框架来涵盖一切。那些出现在今天国际舞台上的新来者们，目标千差万别，有些组织关心的问题在大部分中国人看来或许很好笑，比如“动物权利”。但凡遇到一些国际会议，这些动物权益组织就会跑去呼吁。此外，像同性恋者的婚姻、环保激进组织等等，以及在全球化过程中，那些认为切身利益受到损害的群体，如南韩的农民。近几年每次WTO的年会，那些农民都会去闹一闹，前年他们在香港的闹场，令人瞠目结舌。这些团体的一个鲜明特点是，为吸引媒体的眼睛，他们会采用各种戏剧性的、夸张的行为，且必须是新型的、非传统的形式。

这一切，造成令中国政府官员头疼的一大堆问题，而且到现在为止，看不出他们能拿出奏效的对策。

应对国际上形形色色的NGO和GCS，你很难依靠一而贯之的意识形态目标；你也不能用某个国家的政治归属或公民归属来界定他们，他们的联系很多都是跨国界的，他们自己国家的政府也管不住他们，他们也经常令本国的政客难堪。你也很难用固定组织的方式来对付他们，他们之间往往只有观念或者目标的一致性，却没有组织上的“总司令部”、全球的一致系统。这些人是新世纪国际舞台上的散兵游勇，八仙过海，各显神通。他们是issue organization，亦即由一些具体的事件吸引和在有限时段里协调起来的力量。平时他们各干各的，一遇有事件，便一声呼啸聚成网络，出招施压。他们的战术，也不像以前在国际舞台上“以国家为行为主体”的基本运作模式。传统的国与国之间的对抗，一国政府最初通常会以政治手段或者外交手段解决问题，如果不行，再采取经济制裁，或动用自己的秘密机构，比如CIA或者英国的军情局、苏联的克格勃等，去扶持对手的敌人，或者暗杀、策动政变等。当所有这些手段都失效时，战争或者战争的威胁随之而来。

但是国际上的NGO和GCS，并不以这些手段来运作，他们每遇到一个机会或问题，就会自主地发展出一些技巧和手段，下一次这些技巧和手段会不会再用，你还说不准。下一次他们会在什么地方、什么时候出招施压，多半也是未知数。这很像新兴股票市场上的投资，任何一支股票，都有可能发生奇迹，但很难作为下一步投资的定规。这些散兵游勇结成的issue grouping（即以共同关心的问题为连接的群体），有着巨大的多变性、多发性和戏剧性，让官僚机构防不胜防。

过去三十年的对外开放，让中国学会了搞定各主要国家的政府。但冷战结束之后，这个天下变了，政府不再是国际舞台上的唯一玩家。遗憾的是，中国政府对这一国际趋势不敏感。中国的官员里也并非无人关注这些现象，但这种关注，还没有发展成冷静、客观、系统的研究，导致中国政府官员面对国际上的突发事件，常常束手无策，很尴尬。

问题的深层根源何在？因为中国政府没有允许国内的NGO以法律保障的足够空间来发展，并让它们成长后参与国际社会关心的种种事务。因此，中国政府官员在某种意义上是淡水鱼，他们对所有淡水系统里的大鱼、中鱼、小鱼，对付起来已经游刃有余，但对新的国际形势下冒出来的那些咸水鱼，却没了招数。他们对那些海里来的鱼，还想用解决淡水鱼的方法来对付，当然力不从心。

中国政府若想发展出与国际上形形色色的“咸水鱼们”打交道的视野、观念、策略和技能，除非日常生活里有机会和国内形形色色的NGO打交道。否则，永远被动。换句话说，你必须让中国的淡水鱼，也变成能到大海里搏击的咸水鱼才行。

在西方，政府官员们最初也被那些新型社会运动搞得焦头烂额，但他们很快适应了。因为这些官员在国内常遇到这样的挑战，于是突发事件变成了常态。他们明白了，这些NGO和GCS是全球化过程中不可避免的、长期存在的行动者，不管将来怎样，他们都会是国际舞台上不可忽视的力量。

如果中国政府和政治精英们不能以冷静和开放的胸怀来应对这个世界事务的新局面，要把“和平崛起”推展下去，显然会难关重重。任你制定了再好的国际政策和外交战略，若眼中只有外国政府而没有国际上的NGO和GCS，当遇到随时可能的突如其来的挑战，一定会手忙脚乱，事半功倍

（文章来源：5月9日丁学良的博客）