蔡定剑：单靠“送法下乡”不能解决社会矛盾

中国的司法改革从上世纪90年代中后期发动以来，至今已有十多年。纵观司法改革的发展历程，其早期是在学者积极呼吁倡议下，引导舆情，触发学界持续热议和公众高度关注。随后，最高司法机关进行了主动的、系统的司法改革，由此出现了外力推动和内部回应改革的良性互动局面。其后，在更高的司法领导机构的介入下，司法机关内部成立了司法改革机构，司法改革由上述司法机关与学界互动的局面，变为完全由司法机关内部的研究活动。

虽然近年来学者和社会上关于司法改革的讨论已经偃旗息鼓，但是，对于司法改革的争论并没有停止，特别是当前司法大众化还是专业化、职业化的讨论等，涉及司法改革的一些方向性问题。事实上，过去司法改革提出了“公正与效率”的价值理念，并据此试图建立一套制度体系，意在破解司法的独立性和公正性的难题，克服司法中存在的地方化、行政化、法官大众化等问题。应该说这种改革目标是中国司法现实所需要的，也得到了法学界的广泛认同，取得了一些进步和现实成就。遗憾的是，现在的一些做法，却有对司法专业化和职业化的否定之意，强化司法的政治性，一些司法改革措施似乎是要回到过去以调解代替审判、“群众办案”的模式，有些“穿旧鞋、走老路”的感觉。

不要自我封闭，要借鉴现代经验

司法改革的路如何走？当今司法面临的众多问题，其中一个是如何解决日益增多的社会纠纷。社会转型期出现的矛盾与纠纷，短时间内以诉讼膨胀的方式呈现在司法机关面前。司法面临的问题是如何能够公正有效地解决这些纠纷，于如何解决上述问题有截然不同的思路与方法，成为当下司法改革争论的焦点，也左右了我们前进的方向。

一种思路是从制度、体制角度入手，借鉴现代社会解决纠纷的制度经验，并结合中国的实际，来解决日益增多的纠纷。另一种方法是回到过去寻找解决纠纷的路子。问题是：用大量群众运动式的、非规范性的方法能解决重大是非纠纷？

可以平心静气地思考一下，虽然有丰富的实践经验，但是我们缺少现代司法的智慧和解决矛盾的手段，仅靠一个群众路线和着重调解是解决现代各种矛盾的制度性方法和路径么？退一步说，即使有某些传统资源是可行的，但也不应该妨碍我们站在现代文明的起点上，学习借鉴人类社会、世界各国先进的、有效解决社会矛盾的司法手段和经验。发达国家已经经历了当下中国社会正在面临的经济、社会转型的过程，他们在解决现代社会矛盾方面积累了大量行之有效的资源。我们不能无视甚至一味批评这些制度文明的一些宝贵经验，否则，中国的司法改革将自我封闭，难寻出路。

靠大量增加法官不能解决问题

我想通过具体的事件说明到底应该采取何种手段来解决社会纠纷、以何种理念来进行司法改革。司法面临的突出问题就是，社会纠纷激增和有限的司法资源之间的矛盾，为了应对案件的爆炸式增长，现在采用的方法是大量增加法官，截止到2007年全国法院工作人员近30万名，其中法官的数量多达18万人。我认为，这种靠大量增加法官来解决日益增长的纠纷的方式，无异于“饮鸩止渴”——随着法官数量的增加，法官的素质、专业水平、职业荣誉感、社会地位就会相应的降低。随之而来的司法大众化，靠大量的法官去寻求用传统的“田间地头、主动审判”的方式解决纠纷，不仅大大增加了法官的工作压力，也损害了司法的消极性与权威性。所以，在众多的社会矛盾面前，尽管法院强调所谓的“能动司法”，但也只能对一些案件能动 (经济的)，仍有大量的社会纠纷不但不能动，如拆迁、土地纠纷，就业和教育歧视案件，都被拒之门外。司法在该“能动”的时候（如公民权利和关于平等问题上）不能动，不该“能动”的时候（在经济纠纷方面）却“能动”了。

调解并非无原则

另外，为了体现“调解优先”的原则，提高调解率，有的法院无原则地、甚至不顾法律地推行“强制调解”，把所谓的“调解结案率”作为政绩。这使得纠纷并未得到真正解决，把矛盾重新推回社会，事实上剥夺了公民的诉权。调解不但浪费司法资源，有的并不能最终结案，而且这些都对司法的公正、权威会产生负面影响，也不能适应与日俱增、纷繁复杂的社会矛盾。由于大量的纠纷不能得到司法救济，或者救济不力，小矛盾酿成大矛盾甚至群体事件，在人民心目中对司法的不满增加，司法形象和地位降低，司法的公信力受到严重影响。因为这不是靠简单走群众路线就能解决的问题，必须真正解决司法的公正与效率问题，才是真正对人民负责的。

制度创新：区分重要案件与小额诉讼
我们可以看到，国外解决爆炸式诉讼案，不是靠增加法官，去法官精英化，而是靠创新制度。美国被公认为多讼的国家，法院奉行“法院不得拒绝裁判”的原则，这意味着法院不得以法律没有明文规定或者超出受案范围为由，拒绝公民的诉讼请求。但是令人惊异的是，它的法官却并不多，美国的联邦法院系统法官也不过875人（美国最高法院9人、联邦上诉法官179人、联邦地区法官687人）。州的法院系统法官也不多，以科罗拉多州法院系统为例，其法官总数不到300人。

与法官数量稀少形成鲜明对比的是，法院的公信力却非常高。面对日益增多的诉讼，并没有单纯用增加法官数量的方法解决，自1950年以来，美国联邦上诉法院法官的人数只增加一倍，联邦地区法院的法官人数只增加了三倍。

解决日益增多的诉讼是探求如何改革司法制度、怎样提高司法效率。通过对案件进行分类，根据案件的性质建立不同的解决纠纷的多元化诉讼机制：重要的案件按照严格的正规化的司法程序来进行处理；较轻的案件，特别是小额的诉讼案件，采取非常灵活、有效、便利的诉讼机制。

这种司法制度，一方面是高度专业化、职业化精英法官，极严格的诉讼程序，创造有权威的公正判决。另一方面设置简易、便民、非法官裁决却又不失规范的制度化解决纠纷的途径，大量处理一般的小额诉讼和轻刑案件。两者并行不悖，具有解决纠纷的能力，又不丧失司法的公正和公信力。因而社会纠纷虽在激增，法官数量却很少增加，但所有的社会纠纷都能得到司法救济。怎么能做到司法普遍性的公正与效率的统一，这就是制度的多元创新。

小额诉讼制度是近几十年国外为解决日益增多的社会纠纷建立起来的一种创新制度，解决纠纷行之有效，受到许多国家的青睐，发展很快。它是一种真正便民有效的制度，是司法的，但又不占用司法资源；是仲裁或调解的，但极具法律权威；是便民的，但又不是走街串巷能动司法的，为什么不去学？

有关部门可以从这些案例中看到，寻求解决社会矛盾的路子，需要解放思想，充分借鉴各国解决社会纠纷的有益的经验，而不是封闭的从“老祖宗”那里寻找司法资源，简单地重复过去所谓“群众路线”，或什么“送法下乡”的方式。不能以否定司法专业化、正规化而回到过去的所谓大众化、非专业化、政治化的路上，从一端走向另一端，30年来我们好不容易从司法政治化中走出来。当前迫切需要的是建立多元化解决纠纷的机制，不能只靠正式法官和一套诉讼程序来解决纠纷。既要正规化、专业化、精英化的法官和诉讼程序，也需要简便、易行、节省的诉讼程序和其他司法资源来解决纠纷。不要把一套刚建立的制度变来变去，而需要制度创新。调解有它的好处，但不要把它作为整个司法的标准，司法不但要解决纠纷，在一些大是大非的问题上，还要告诉人们什么是对和错，正义是什么。调解可以用在某些小的案件上。调解本需假以时日，有的并不能起到结案的作用，因强制调解导致不公，调解反悔引起更麻烦的诉讼，往往事倍功半，耗费司法资源。调解或仲裁需要制度创新，走小额诉讼制度的路，便民、有效。而不是把现行的诉讼制度扭来扭去，把正规的司法制度给扭曲了，使司法不知所措。

治安法庭、小额诉讼是国外成功、有效的经验，不能因为是国外的而弃之不用。应该用多元的思维和创新精神来进行司法改革，寻求解决纠纷的途径；而不是既缺乏想象创造力，又拒绝学习他人的经验。只有“穿新鞋、走新路”，才会找到司法改革的正确途径。

（文章来源：10年2月24日《南方周末》）