2008-05-23

党国英

苏格兰的土地改革及其对中国的借鉴意义（1）

题记：最近，人们多关注土地事务。将过去写的关于英国土地情况的报告帖上，供大家参考

中国社会科学院农村发展研究所党国英

2003年夏秋间在英国阿伯丁大学Arkleton农村发展研究中心做学术访问，重点考察了苏格兰的土地制度改革。原以为这样一个老的资本主义国家早已形成了成熟的市场经济制度（无非是左一点或右一点而已），但没有想到的是这里还在反封建，改革也还有点气候。这让我来了兴趣。读了不少文字材料，也请教了一些学者和地方人士，便对这里的这场变革有了一个大概的了解。可以肯定地说，这个改革对中国的农村改革是有参考意义的，尽管这里的改革有那么一些社会主义色彩。

苏格兰土地改革的背景

（一）苏格兰的基本状况

苏格兰是英国的4个组成部分的一部分，位于大不列颠岛的北部，全地区的面积是21510平方英里。1991年人口普查的数量是5，102，400，每平方公里是66人。2001年，苏格兰人口下降到了5，064，200（但英国在过去20年里增加了250万）。这里人讲三种语言，分别是英语、苏格兰语和盖尔（Gaelic）。城市人一般都讲英语，但低地苏格兰人讲苏格兰语，它实际上是英语受法语和盖尔语的影响以后产生的语言，与英语接近，但也难懂。苏格兰语的文字语英语接近。盖尔语干脆就是另一种语言了，英国人大多不懂他们的语言文字。但讲盖尔语的人一般都可以讲英语。在过去，住在苏格兰北部和西部的人讲盖尔语受人看不起的，他们的职业主要是农业。

苏格兰在9世纪大致统一，在11世纪开始学习英格兰的习俗，征服英格兰的诺曼人也开始把法国的习俗带到苏格兰。14世纪后大约有300年时间，英格兰与苏格兰进行战争，主要是英格兰要征服苏格兰，但在战争中苏格兰保持了独立，但也因战争而贫困。1603年，经苏格兰詹姆士六世同意，英格兰和苏格兰均归入英格兰王朝。此后还有不少纠纷，并发生两次大的苏格兰高地百姓起义（有法国和苏格兰贵族支持的背景），最后一次1746年的起义失败很惨，战争十分血腥。战争结束后，高原清洗（Highlands Clearances）就开始了，大量佃农被驱逐，大规模的苏格兰人向殖民地移民。

苏格兰在很长的时期里并没有自己独立的行政机构。到1999年，苏格兰议会通过普选产生，英国议会的一些权力便下放到了苏格兰议会。这是经过292年后苏格兰再一次有了自己的议会，实际上，除过国防、外交和税收三项权力在英国议会之外，其余政府事务都在苏格兰议会了。议会主要党派是苏格兰工党和苏格兰自由民主党。苏格兰行政局（Scotland Executive）是紧接议会产生而成立的，目前由多数党工党控制。苏格兰政府的首脑同时也是英国内阁成员，英国政府的苏格兰办公室由他负责。

苏格兰有自己的法律系统，司法和教育与英格兰很不相同。苏格兰还有自己的银行系统，它发行的钞票与英格兰银行的钞票一同流通。

在整个苏格兰地区，城市用地是全部土地的2%，其余98%的土地是农村各类土地。这里的地貌有点类似于我国山东省泰山以东地区，只是气候比较寒冷。好像没有什么水土流失的样子，植被相当好，水流清澈见底，真是秀美山川。全地区没有农业价值的土地只占全部农村土地的3%。在目前，在农村土地中，有15%是林地，80%是农业用地。农业用地中有60%是地主或耕作者（owner-occupiers）拥有；或者说整个土地的５７%被大地产占有，而他们占人口的比重是0.01%(有不到1500家私人大地产)。苏格兰民族党在自己的宣传资料中则说，苏格兰整个土地的三分之二被那些只占全部人口的0.025%极少数人占有。农业用地的30%由佃农拥有，10%则由Crofters实际拥有（tenure）。[2] 苏格兰的全部土地中，只有12%属于公共部门所有，这个比例不大。

从历史层面上看，苏格兰高地的封建主义是相当晚近的事情，并在现代社会里有明显特征。Bryden教授从4个方面来看苏格兰演变过程，倒过来说是这样的。

第一，目前，在欧共体的背景下，苏格兰问题突显出来。而其更大的背景是地方共同体被重新强调，国家政权从地方事务中逐步退却。

第二，再早出现当代官僚政权控制的出现。二十世纪所典型反映的一种非个人化的“国家资本主义”试验，即对市场和财富积累的政府控制，在英国也盛行起来。

第三，更早一些的几个世纪里，现代政权的封建先驱在一种个人化和非个人化相综合的状态下演进，而其制度形式则是“王权”和分散化的地主权威。

第四，在苏格兰社会出现国家形态之前，其凯尔特外围社会（Celtic periphery ）即部落社会——我们对它了解很少，主要是想象它的情形，他们有一种类似当代人所孜孜追求的那种共同体民主。[3]

（二）封建制度的遗产[4]

封建制度是从中世纪法国的侵略而传到英国的，然后12世纪由大卫一世带入苏格兰。说起苏格兰在20世纪仍然实行封建制度，实在令人惊讶，但这却是事实。就在70年代，贵族还向自己的封臣（vassal）要钱，如果拒绝，封臣就会被告上法庭。封建制度作为一种中世纪的现象，其在政治、经济和社会方面的大的框架没有了，但土地制度方面却在苏格兰保留下来了。

到底什么是封建制度？苏格兰议会的文件解释是这样的：在特定的时代，所有土地被看作最终归君主所有，君主将土地的各个部分分封给诸侯，用以换取他们的军事服务。各个诸侯再将自己的土地分封给下一层次的仆臣或诸侯，依次类推，形成一个金字塔结构。但每一次土地分封的权利内容是不一样的，例如，可以是土地上的某些产品。每一个向下封地的人被叫做赏封贵族“superior”, 最高的“superior ”便是国王。在金字塔的底部，是实际控制土地的地主。这里就产生了两个短语，一个从赏封贵族的权利讲，叫做“direct ownership”，另一个从下封诸侯的权利讲，叫做“useful ownership”。

存在于苏格兰的封建制度大体有这样几个特点：

第一，一项可遗赠财产（heritable property）往往同时有很多所有者，其中下封仆臣（vassal）拥有占有土地的权利。尽管赏封贵族没有这项权利，但他却有其他权利。他拥有一种认可下封仆臣的“使用所有权”的权利，这种权利可以买卖，而且是永恒的。

第二，封建特权规定财产的使用，并且世代有效。

第三，下封仆臣要给赏封贵族以利益回报，过去是军事服务，但在1745年的Jacobite起义中被废止了。其他一些利益也渐渐废止了，但现在还有一种年金（annual payment, 也叫做feuduty）要上缴，虽然没有严格实行，但现在（92年）还没有完全消失。

第四，从理论上说，国王仍然是最终极的赏封贵族。从许多方面看，这是一种法律虚构。

在苏格兰议会成立之前，苏格兰的土地制度在上世纪还有两次重要改革。一次是1970年的改革。这次改革允许通过赎买（ransom）的办法限制赏封贵族的特权，同时给“苏格兰土地特别法庭（Land Tribunal for Scotland）以很大的权利，它被允许变更或取消某些附加于土地之上的封建权利。另一次上1974－1976年的改革。这次改革禁止再建立新的分封关系，并要求在今后的土地转手交易中强制完成赎买交易，使新的土地所有制不再承担封建义务。但这两次改革还是遗留了那些未转手的土地上的支付年金的封建义务。然而，从总体上看，这种要缴纳的封建性的货币因为多年的通货膨胀，并不重要。因为这种变化，一些贵族拿不到收入，或收入少没有意思，便消失了，以至不容易找到他们，这给以后的工作也带来一些麻烦。

这两次改革没有彻底实现反封建的改革目标

在目前的封建土地权利关系中（feudal tenure）国王作为重要的特权拥有者（Paramount Superior），也是苏格兰在封建土地制度名义下的所有土地的最终所有者。废除封建土地制度，国王的地位也要被调整。按“最小变动”的原则，国王的最高特权将被废除，但与土地相关的其他方面的特权将被保留。一些评论者认为，国王的一切特权应该被一举取消，但议会对这一点持有疑虑（在1998年的文件中是这样）。取消封建制度不是要取消所有关于使用土地的限制性条件，因为一些封建制度下的条款本身不具有封建性。

1991年，英国议会通过了《农业财物法（苏格兰）》，这个法律对地主和佃农之间的关系做了调整，使得佃农在租佃关系中的地位比较有利。但是，这个法案也给土地流转带来限制，因为现有佃农不愿轻易放弃土地。这给年轻一代进入农业领域设置了一定的障碍。能不能再做出改革以活跃土地市场，降低潜在的农业进入者的门槛？这是后来1998年提出的问题。

1998年前的改革还有一个问题，是不大有利于深化农业分工，因为改变种植方向可能意味着变更租约（租约通常对种植作物有规定）。以后的改革提出了这个问题。

1998年前没有解决的另一个问题是林地问题。91年的法律规定，地主可以重新占用佃农的土地，只要是用做非农业的使用，例如用做种树。法律还规定，土地的树木是归地主的，如果要种树，还要征得地主的同意。

猎杀野物的权利在法律上也有规定，但过去的法律似乎不利于租佃者将土地开发为体育或娱乐场所。首届苏格兰议会的目标是取消封建制度，代之以彻底的土地所有权制度。

此外，还有大量的草地和贫瘠的山坡地有的是公地，也有的是“私有”的土地，１９９８年开始的改革就是要解决这个范围的“产权”问题。改革的核心目标是两个，一个是创造土地的公共使用权（Right of access），只是这种使用受到一定的限制。[5]这些使用包括公众的非正式的休息、娱乐活动，利用土地通过，以及野餐、散步等。另一个则是社区组织购买土地的优先权。就这项内容，我们觉得它有点社会主义的色彩。但这次改革的重要方面在于限制苏格兰的大地产的权利，具有反封建的性质。

这次土地改革强调公共部门对土地所有权的介入，但对介入的手段做了明确的界定，主要是：对有利于发展的活动提供支持和指导；提供信息服务；对更好的土地利用方式和办法提供财务支持；对一切不利的活动给予阻止，包括财务上的惩罚。

土地改革的主要办法

（一）改革的领导与发动

这项改革是由苏格兰事务大臣（the Secretory of State for Scotland, 中央政府设置的机构的人员，现在可能已经取消）在1999年宣布的。但在1997年先行建立了Land Reform Policy Group（LRPG），由Lord Sewel(农业、环境和渔业大臣)领导，并开展了调查研究方面的组织工作。

LRPG的工作是值得称道的。它在1998年2月发布了一个咨询报告，对这项改革所可能牵涉的问题作了广泛讨论，吸收了大量的来自社会各界的意见。1998年9月，LRPG又发布了一个关于解决方案的报告，提出了改革的目标、立法的含义、行政的含义以及改革要付出的成本。这项报告吸收了更多的意见（有846个人或组织提出了意见）。LRPG在1999年提出了最后的改革部署，这个文本受到了广泛认可。

与此同时，英国民间组织SNH(Scottish Natural Heratage)也在议会支持下开展了独立的研究咨询工作，并借助民间舆论管道吸收意见，在1998年12月发表了咨询报告。

苏格兰议会1999年成立以后，把土地改革当作头等大事做，认为这项工作牵涉苏格兰的长远利益。

新的苏格兰行政局（Scottish Executive）1999年发布了土地改革白皮书，其主要内容是：封建法律的取消；确立社区权利，包括登记土地收益，并最终在土地的销售中获得收益，还包括了土地所有权的信息以及公共利用土地的可能性；建立国家公园等。[6]具体内容包括：

第一，确认社团组织(community bodies)在它们所在的地域里注册它们出自土地使用的利益。

第二，给社团组织以时间，让它们评价将要出卖的土地是否有购买的必要。

第三，给社区以购买土地的权利，只要这块土地被出卖。

第四，创造一种新的受强制的购买力（new compulsory purchase power）以阻止有人规避这项拟议中的新的立法。

第五，创造一种对土地履行责任的约束机制，对已圈地、敞地和山坡地均无例外，使得的私人绝对财产（privacy）[7]、土地管理和保护均得以保障。

第六，提供一套新的苏格兰农村数据代码（Scottish Countryside Access Code），用以反映各方面的相关责任。

第七，在每一个地方辖区建立“地方对话论坛”（local access fora），由它们对土地改革做出评论，并调节争议。

这个立法的基本精神是从依存土地的居民的利益出发，对土地的出售进行约束；法律要规定，如果不考虑这些人的利益，土地是不能出售的。[8]

（二）改革的几个难点

1．关于强制购买

事实上，政府的强制购买（compulsory purchase）是很少的。强制购买在法律上也有严格规定。

从程序上看，要实现强制购买，必须有下面几个步骤：第一，特别授权的土地征用局（acquiring authority）要起草发布强制购买通知（compulsory purchase order），通知必须描述所购买的地产情况。第二步，在地方报纸上连续两周发布广告，将购买信息送达有关方面。第三，要将购买通知递交国务大臣（Secretary of State）确认。第四，在国务大臣收到文件以后，要征询反对意见；如果反对意见很广泛，国务大臣还要举行公开听证会。在这些工作的基础上，国务大臣做出决定。第五，土地征用局再行发布强制购买的决定。

要注意，如果任何人认为这个购买使自己的利益受到伤害，他都可以在6周之内采取法律行动即向苏格兰土地法庭提出诉讼（Land Tribunal for Scotland）。

2．关于土地购买价格

为了公众利益而对土地进行征购，价格如何决定？这是一个很重要的问题，在这方面，英国当局在苏格兰议会成立之前，就有严格的立法，并在法律文件这中体现了价格决定的基本精神[9]。

尽管价格决定使一个复杂的问题，但英国政府认为其基本精神应该是这样的：征购价格应该是所有者（或求得补偿者）得到一个货币量，这个货币量对于所有者来说，就好像征购没有发生一样。换句话说，征购行为对土地的当事人的利益获取不应该发生影响。为了在理论上说清楚这个道理，英国法学家使用了一个概念，叫做“无计划世界”（no scheme world）。这是一个虚构的世界，在这个世界里，土地征用局没有发布过土地征用通知，有关土地的发展计划没有发生，甚至没有提出。这个设想的根据很清楚，因为这些“计划”行动会影响到土地的价值。这样，土地价格决定的基本精神就清楚了，就是说，土地价格的决定应该以“无计划世界”为基本前提。

价格决定具体考虑以下几个方面的因素：

（1）市场价值规则（market value rules）

运用这个规则具体考虑这样几个原则：

1）对强制征用不进行额外补贴。1919年之前，政府考虑到强制购买忤逆了所有者的意愿，会在征购价之外在给一个补贴，但1963年的立法取消了这个做法。

2）在决定价格时，设想被征购土地在公开市场上自愿出卖时可能获得的收益，这是定价基本准则。

3）不因为被征购土地的特殊用途而给当事人以价格补贴。

4）如果土地的目前使用有违反公众利益或违反法律的情形，由此发生的收益在征购价格中也不予考虑。

5）在特别情形下，土地法庭会不考虑市场价格，而考虑一个“重置等价”（the cost of equivalent to reinstatement）。例如，一座教堂，如果按市场价出售，所有者所获得的款项难以在另外的地方建立一座同样的教堂。这个时候，土地征用局只能考虑教堂的重置费用了。

6）考虑打搅（disturbance）补偿。

（2）合法的计划假设

土地的市场价格只反映其当下用途的市场价格，但它还可能有潜在的发展价值，例如，某一天农场主有可能在将土地卖给房地产商二获得更高的价格。在这里，有的发展计划还是要考虑的。一块地方，已经被政府规划为住宅发展区，那么，土地所有者在公开市场上出售土地时，政府的规划就是影响因素，出售土地的收益必然包括这个因素。所以，这种合理的计划假设应该对征购价格发生影响。“无计划世界”只是针对还未发生的但随着土地购买就要发生的状况而言的。

（3）增殖或贬值的后果

正在执行的计划可能使得所征购的土地的价值发生增殖或贬值，但这种因素不应该在征购价格中予以考虑。英国的法律对此有明确规定。

（4）外部有害（或有益）影响

一整块土地，如果只征用了一部分，而征用的结果给其余的土地的价值造成了损害，那么，土地征用价格应该包含对这种损害的补偿。如果征用了一部分土地，剩下的那部分土地因此变得毫无用处，那么，所有者也可以提出补偿要求，土地法庭应该做出裁决；如果理由可靠，补偿就应该确认。

如果土地的部分征用给未征用的其余部分带来了增殖，那么，土地补偿价格就应该将这种增殖从价格中扣除，就是说，如果补偿1万元，可能变成补偿8000元了。但如果补偿价格是1万元，而给其余未征用的土地带来的收益是增殖是1.5 万元，怎么办？通常也就是不再补偿，而不会要土地所有者向土地征用局倒交5000元。

3．改革的对象与土地登记

改革的对象是什么？这个规定直接关系到改革的操作，也关系到改革的成败，所以，苏格兰当局的意思也很清楚。只要一个社团组织在一块土地上有利益可言，改革就涉及到这块土地。不能根据农场面积这类标准来确定改革的对象，因为这会导致徇私舞弊，使社区利益得不到保护。文件还规定，苏格兰所有的土地主人都会被一视同仁地对待，不论使公共土地的主人还是私人土地和非政府土地的主人，都将适用新的法律。

登记的办法是

社团组织都可以向苏格兰当局（Scottish Ministers）申请注册其所在或所用土地的共同利益（community interest）。文件对“社团组织”适用性做了规定，例如使用土地所处的地域，社团组织的构成，社团组织是否将可持续发展作为主要活动目标，以及它是否得到地方共同体（local community）的支持等。社团组织必须作为一个共同体存在（community trust[10]），通常应该是一个公司组织，有严格的财务预算，并且要保证不能把共同体的利益转移到私人手里。

这个文件很重视购买土地的价格问题。政府任命的地价评估员要对地价做出判断，如果发生纠纷，将交由苏格兰土地法庭（Land Tribunal for Scotland）裁决。

为了使得共同体组织能够买到土地，文件规定它可以最多用半年的时间来筹集资金，在一定条件下，政府给予补偿。

（三）目前的改革方案

英国政府对苏格兰的土地改革有详细的规划，并对各项改革的前景有一个基本判断。现将这个方案的主要内容介绍如下。[11]

1．鼓励私人土地所有者更多地为参与地方发展事务，更多地投入精力，更多地承担责任。为此，要出台鼓励措施；要评估私人地主出售土地对公众利益的影响；要更有力地支持地方政府或基层组织为发展经济而实行的对土地的强制购买；要控制所有的土地出售行为；要取消或减少某些土地使用的政府补助；要引入土地价值税（此项立法的成败难以估计）。

2．扩展对土地的共同体所有权和共同管理，为可持续发展服务。为此，要在咨询方面和资金来源方面给予支持；要鼓励共同体按照市场价格获得土地。

3．对那些有益的房地产项目和其他地方发展项目要在土地的转让方面给予更大的支持。为此，要使得符合发展利益的强制购买更加易于实现。

4．扩展对小农户的支持，以满足他们对土地的需要。为此，要在公开市场上购买土地以一定方式转让给他们；考虑实行强制租地（此项行动估计很难成功）。

5．对公共机构拥有的土地，要使土地的主人积极参与公共事务，为扩大就业做出努力。为此，为此要出台一些鼓励的办法和指导意见；要使的国王在苏格兰拥有的财产在地方发展中发挥更积极的作用。

6．鼓励在苏格兰拥有土地的非政府机构积极参与地方的发展事务，为地方扩大就业做出努力。

7．清除过时的和不公正的封建土地制度。苏格兰法律委员会已经在这方面展开行动。

8．对土地所有权的实现形式做出改进，意即限制因土地所有权而产生的各种不合理的负担。[12]苏格兰法律委员会也在着手立法，以实现目标。

9．对近海土地和海床资源的利用提出更具有建设性的方案。

10．做好土地资源利用方面的信息工作。关于这方面的工作，英国的相关机构提出了一些设想，但对这些设想能否实现，并没有乐观的估计。其中，提到要获得一项关于调查土地所有权获益状况的权力，但对能否获得这项权力没有把握。

11．在整个苏格兰地区整合各种土地利用的政策。为此，要改善各种涉农部门之间的合作关系；要改善和扩展公众对土地合理利用的支持。

12．整合各种农村土地利用的计划。为此，要在更加统一协调的水平上制定并落实农村土地利用战略；要通过地方委员会调节地方对土地的利用（此项行动估计难以成功）；要扩展对农业、林业、体育和环保方面的土地利用计划；要加强对鹿的数量的控制措施。

13．提高共同体对土地利用决策的参与程度。

14．在合理的基础上扩大对各种土地的公共使用的程度[13]。

15．扩展农业租地经营的多元化生产。为此，要引入英格兰和威尔士的相关法律（此项行动难以成功）；要取消对短期租约的某些的限制性规定；要赋予佃农优先购买租种土地的权利（包括自己租用的房屋等）。

16．对佃农和地主之间的纠纷要提供一种简单的易于操作的解决办法。为此，要简化裁决过程，控制裁决的收费率，提高裁决人员的业务水平；要扩展“苏格兰土地法庭”的权力，包括任命仲裁人、限制仲裁时间等。

17．为佃农的多样性生产提供更多的机会。为此，要推广佃农与地主之间的规范的合作模式；要给佃农以更多的保护以防止地主在非农业土地上恢复不当要求；要给佃农在林业开发上更多的权利；要推动有利于自然环境保护的家庭养殖业；要使佃农在租用空闲运动场上面获得优先权；要使佃农获得狩猎损害的补偿；要使佃农和地主分享矿产开发方面的皇家利益。

18．要对在租来的土地上所盖房屋的产权给予更大的保护。为此要改善纠纷解决机制。

土地改革也有一些专门针对crofts 的一些立法建议，下节介绍这些建议。

关于crofts 社会

苏格兰多年的土地改革的任务之一，是要解决所谓crofts的土地权利问题，而这正是苏格兰历史留给当代英国社会的一个很沉重的遗产。[14] 这个话题对于我们认识中国贫困地区的问题有一定的启示。因为这个问题在英国很有特殊性，所以，我们单独介绍这个问题。

（一）缘起

先交代一下croft这个概念。英国的法律文件对这个概念在不同时期有过不同的但大略相近的定义。这种定义在法律上是非常必要的。一般来说，croft是一种小的农业生产单位，而且主要集中的苏格兰的（西）北部的7个县。Croft的经营者便被称为crofter。目前的情形是，大部分crofter已经有了土地的所有权，其余croft则仍然租种地主的土地，但地租率、租约等受到法律的规范，通常对crofter是有利的。这个局面也是长期演变的结果。因为土地经营面积小（平均大约是5公顷，小的只有半公顷，大的可至50公顷），每年又生长一季，他们的生活现在还不好，主要是现金收入少，但因为有欧共体和英国政府的支援政策，又因为农业保护（英国食品价格贵）政策，这些crofters的生活水平远在我们中国一般农户水平之上。目前Crofters 的主要产品是牛羊肉、土豆和木材。大部分Crofters是兼业农户，在当地从事各种职业，包括警察、教师、邮差等。

在英国，系统研究crofts问题的学者是James Hunter，这里的一些背景知识主要来自的他的著作[15]。在英国革命以后，英国的大部分地方都获得了很大进步，但苏格兰高地和北部一些岛屿却进步缓慢。这个社会还维持了一种部落社会的性质，社会按部族（clan）划分，每一个部族有同样的姓氏。但是，这个地方与英格兰的经济联系也已经发展到相当的水平，只是过去这种联系对苏格兰高地的社会结构还冲击不大。英国革命后，高地的一些首领们有的住在爱丁堡，有的住在巴黎。到１８世纪，这些驻外的苏格兰高地的贵族受到南部发达社会的影响，开始向往货币收入。这就对苏格兰高地的社会开始逐步发生影响。

土地的分封制度是为军事活动服务的，如果没有重大的外部诱因，这种制度的变化是不容易的。有文献记载，一些贵族在1730年代就把自己部族中的一些下层成员卖为奴隶。但由于当时苏格兰与英国的关系还是紧张，这种变化在苏格兰不大。大贵族把土地封给tacksmen，这是部落中的一个等级。Tacksmen只给赏封贵族缴纳名义上的地租，主要任务是在战争中效力。这些tacksmen也不直接从事农业生产，他们又把土地封给更下等的部族阶层（cottars and mailers）。不难理解，如果这种组织不能从战争中获利，就难以长期保持稳定，因为这种土地制度的生产效率不高。首领们希望增加租金，因为在1746年之后，战争是不大可能再发生了。但是，他们的希望在tacksmen的阻力之下难以实现，所以，他们还是不得不与老传统保持一致，而不是与吸引他们的南方社会保持一致。解决这个问题的办法是通过强制来引入大不列颠的社会政治制度。

最终的镇压是不可避免的——这是Hunter的看法。在英国（在大不列颠国内讲，是英格兰人）的殖民历史上，如果一个社会阻碍了他的“发展”，那就是毁掉它——对爱尔兰和北美的殖民，都是这样的情况。但是，如果一个社会不阻碍它的发展，它也懒得去管——好长时间，英格兰人对苏格兰的态度就是这样的。苏格兰高地在18世纪初以及此前的时代，对于不列颠人来说是遥远的，也是没有利益的。虽然在18世纪早期不列颠统治者已经在苏格兰高地驻扎了不少军队，但这是出于一种战略需要，而与南部社会对苏格兰黑牛的需求无关。

到了１８世纪后半期，苏格兰高地的经济开始明显地依赖英格兰发达的工业和苏格兰低地地区的经济发展。南部社会对两种商品的巨大需求产生了决定性的影响，一种是羊毛，一种是海藻灰（用来做生产肥皂和玻璃的辅料）。这两种东西需要大规模生产，这种生产方式就对传统的农业生产方式形成了巨大冲击。就在这种背景之下，crofts出现了。

高地的贵族在新形势下表现出机敏和善变。不列颠政府也加了进来，但它对苏格兰高地的贵族有些恩惠，而不象在爱尔兰那样把盖尔贵族简单地通过剥夺而消灭掉。它对高地上层贵族采取了收买的办法。只有少数参加过12月党人（Jacobite）起义的贵族被流放或处决了——但他们的土地在1784年又还给了他们的家族。其余的土地权属则没有受到触动。但地主贵族们的角色却在急速发生变化。地租率在18世纪后期迅速提高。

面对这种变化，传统社会的下层人员却是另一种反应。首先是tacksmen不愿意调整关系，他们希望保持旧的非经济的关系。这样一来，这个等级的集团就成了那些所谓“改良者”（improvers）的可憎的绊脚石（bogeymen）。地主贵族们把他们开始看作是一种累赘。他们的租佃关系被终止了，土地被转给了出价高的竞争者。Tacksmen的怀疑转变成了怨恨。这种怨恨使得大量tacksmen向美洲移民。

Hunter认为，这种移民的影响是灾难性的，它使得高地初生的中产阶级夭折，也使得这个地区的小佃户经受经济上的剥夺。更实质的问题还不在于高地部落社会的最下层的人们失去了领导者，而在于高地社会所面临的调整变得极为困难。因为tacksmen通常受过好的教育，对外部世界也比较了解。这个历史变局使得地主贵族们对小农十分凶残，那些没有跟随tacksmen去美洲的小农，就变成了crofter。大地主贵族们不把土地大面积地租给小农，就是为了让他们有足够的时间和生活压力去他们的工场劳作（生产羊毛和海藻灰）。每个crofter家庭租种的土地一般不到1 英亩；土地被划成长条，每家一条。在1755年至1831年间，crofter 人口大量增加，当时的那些产业也能够使他们的家庭能够活命，而那些小块土地本来不足以使他们自己自足，他们对土地暂时就不重视了。这种情况使得平均每个crofter 租种的土地更趋于减少。