公安服务的基本问题及其对策

大家上午好，很高兴能够到义乌来。前年我来浙江，路过义乌，但没有停留下来看看，深感遗憾。七、八年前我去温州的时候，就已经听说义乌这边市场发展起来了，当时我就判断义乌可能会取代温州成为我们浙江经济发展非常有活力的地方。最近几年义乌名声在外，我在很多场合听人说起义乌，可以说是振聋发聩的。作为浙江人，因为有义乌，我也深感自豪。今天我讲的题目是"公安服务的基本问题及其对策"，主要想从基本问题、理论和对策这三个层面来思考一下义乌公安经验。

一、当前公安服务所面临的一些最基本的问题

义乌的经验资料我阅读了很多遍。读完后，深有感触。从这些资料中，我们可以归纳出当前公安服务所面临的一些最基本的问题。
经济转型促成社会转型，对公安形成了超常的需求。市场经济越发达的地方，人口的流动、物资的流动和资金的流动量越大。大规模、高速度的人流、物流和资金流，不仅繁荣了义乌经济，也使得义乌的社会结构受到了很大的冲击。这种冲击使得我们从过去比较小的小范围的社会结构转变为一个流动性很强而自主性又比较弱的社会结构。在这个结构变动过程当中，社会的尤其像现金那样的安全性对警察力量构成了非常大的需求。

社会转型，但社会自身的结构性机制没有发育起来，构成对公安服务的超额需求。在市场经济对社会结构构成了很强冲击的情况下，我们大社会的内在的结构又没有很好地成长起来，包括个人的自律，包括社会本身的一些自主治理的组织，包括每一个人，个人和社会之间的一种新型关系的观念等等。例如，在小社会小范围内，一个人见到一个事情往往会见义勇为，心里很冲动，要想去制止坏人坏事。但是如果在一个大社会里面，你见到一件好像被认为是"义"的事情，去"见义勇为"，但实际上结果很可能出现"胡作非为"的局面。因为在小社会里，事情比较简单，信息沟通也比较充分，但在大社会里，事情往往比较复杂，信息沟通虽然口口相传，但未必是真相。很多群体性事件，往往与这个转型社会的结构有关，人们可能总是以别人的名义来表达自己的利益，甚至还为了别人的利益而冲动，或者说有时候去"胡作非为"。比如我们见到小偷，逮住他，那是见义勇为。逮住小偷痛打他一顿，在小范围里面还好，大家看到的小偷一般都有前科，很少有冤枉的。如果大家所熟悉的好人，即使真的有一次去偷了一点东西，大家也不会相信。如果确定是小偷，即使痛打他，惩罚他一下，都是熟人也不至于把他打死。但在大社会里，大家都不认识，不仅在街上见到的小偷不一定是真的小偷，可能是冤枉的，即使真的是小偷，也可能因为不认识他，而可能把他打死，这实际上就是"见义胡作非为"。

因市场化和生产要素大规模流动而形成的大社会结构，要求警察转变为社会公共秩序的内在力量，成为社会秩序的一个组成部分，而不是原来小社会的外在力量。一般来讲，公共权力对于小社会而言，往往是处于一个外在的位置。比如一个村庄，警察偶尔去看一下，可能那个村庄的好多事情就解决了。但是对于一个大社会来讲，警察仅仅去看一下是不够的，他需要经常在那儿，而且去深入了解这个社会，深嵌在这个社会里，往往本身就需要成为这个社会里面的一个内在的组成部分。作为内在的组成部分，警察只有天天出现在或者说存在于这个大社会结构里面，这个社会才是有序的。一个比较传统的村庄，或者说一个很小的社区，甚至过去的一个单位，没有警察它仍很有秩序，因为它自身有内在的秩序机制。但现在我们已经做不到这一点了，我们必须让警察成为整个社会的内在结构的一个很强的组成部分。既然警察不仅仅是一个外在的威慑力量，而且还是社会本身的一个组成部分，警察就需要与社会搞好关系。因为警察执法，由于其强制性与惩罚性，肯定有其冲突的方面。但警察如果一味如此，很可能成为冲突的其中的一方，妨碍其作为社会内在的组成部分。所以，在执法的同时，警察又要跟老百姓搞好关系，不让自己成为冲突的其中的一方。于是，需要有一些办法来处理这些事情，最好的办法是，警察不仅在维护秩序，而且还可以附带地提供一系列的基本服务。比如义乌公安推行的公安服务，公安服务也是公共服务的一种。

市场经济的进一步国际化，公共服务标准也越来越国际化，这对我们公安提出了更高的要求。公安服务在各个方面都面临着问题，对问题的界定以及识别有一个国际化的潮流。这是一个非常重要的趋向，这也是大社会结构所面临的问题。市场化深度越深、广度越广，人流、物流、资金流的规模也就越大，质量也越高，对于相应的公共服务标准的国际化水平也越高。我国虽然处于经济现代化、社会转型时期，但很多标准都与国际水平看齐，这也迫使我们接受新观念。问题界定和识别的标准是国际化的，但我们所能够运用的资源以及相关的一些民情还停留在比较低的水平。其结果是，我们的警察服务所面临的挑战实际上比发达国家还要严重。

除了这些基础性的问题之外，我们处理一些问题的时候也可能引起了一些新的对策类的问题：

警察力量不足，导致需要威慑来维持公共秩序；威慑使警察外在于社会，难以内在地构成公共秩序。两者相互作用，构成恶性循环。小社会一般不需要很多警察力量，因为其有内在的秩序机制。但在大社会结构条件下，警察力量如同美国和很多发达国家一样，往往规模是比较大的。我国正在从小社会结构转变为大社会结构，需要增加更多的警察力量。但警察力量的增加，往往由于各方面的制约而落后于社会结构的转型，尤其是在社会结构转型不均衡的情况下，在已经转型的地区，警察力量尤显不足。在警察力量不足的情况下，我们不得不提升警察力量的威慑性。通过威慑力来维持秩序，需要有一定的强度。在一定的强度水平之上，就会在警民之间形成一种隔阂。因为即使威慑力针对的是潜在的犯罪分子，但由于潜在的犯罪分子搞不清楚在哪里，威慑力的对象实际上是全体民众。这种隔阂使得警察成为外在的一种力量，而没有成为社会内生秩序的内在的组成部分。越是外在的力量，越是需要威慑力才能确保其效果。在大社会结构里，越是使用威慑力，警民之间的冲突可能也越大，其服务性就会越差，结果就陷入了恶性循环。在这样的社会里，即使是母亲哄孩子，母亲都会说：孩子，不许哭，再哭让警察来抓你。而在警察是内在秩序之一部分的社会里，警察是公共秩序的一部分，在服务中执法，其结果是，母亲都会跟孩子说：孩子，不要怕，有事情找警察叔叔，有警察叔叔呢，不要怕。

行政管理和执法部门滥用警察权威，稀释了警察维护秩序的力量。在我国，还有一些因素也削弱了警察的效力，这就是行政管理的很多部门实际上都在直接间接地利用警察的威慑力来完成自己的任务，尤其是执法和管理的任务。有些行政管理部门出去进行一般性的行政执法，或者如收费，都需要警察去帮忙。实在不行时，就自己弄套服装，穿得像警察一样。其结果是警察权力泛化。警察的强制力和惩罚力，是很有用的，但如果泛化了，就会出现警力滥用的问题。警察权力是一种强制性权力，必须确保它是不怎么用的。一般不怎么用的东西，到关键时刻才用它，它才真正有力量。就好像军队一样，军队是基本不用的，所谓"养兵千日，用兵一时"，一时也就用那么一会儿。强制力用得越多，其效力会呈现递减趋势。类似警服的支付太多，其副作用就是对于警服本身的力量有一种稀释的作用，等到真正要用的时候，却用不上、不够用。另外，有可能导致在其他部门执法跟老百姓发生冲突的时候，最后让老百姓的愤怒转移到警察身上，使得我们的警服在很多情况下成为群体性事件的目标。

当然还有其他如地方公安经费不足等问题，也使得我们公安部门在提供服务和进行执法的时候不得不自筹经费，上级也往往给执法单位下达罚款指标。有了所谓的罚款指标，其结果就是维护秩序成了次要目的，完成罚款指标成了主要目的。

二、义乌公安的实践与经验

这些因素综合作用在一起，其结果是我们当前的公安服务面临着非常大的反差，各种各样的反差都有，其中两个反差我觉得是很重要。

第一个反差是在许多地方，我们的公安民警实际上是越来越辛苦，工作强度也越来越大，但是老百姓的满意度从各个方面来看都比较差，民众的满意度一排队，执法部门都排在后面。有时我都觉得，这是一个大家都比较普遍能够接受的状况，好像我们排在后面不是我们工作不好，实在是我们这个工作的性质所决定的。但这一个反差，显然是不能接受的，难道真的是命中注定的？义乌的经验表明，这不是命中注定的。这说明，我们的工作性质并不决定我们的排名。只要做好工作，改变观念，是可以实现排名第一的。

第二个反差是在很多情况下，我们的公安民警越来越成为社会本身冲突的一方，但是我们的公共秩序实际上是越来越依赖于公安民警的力量。一旦有什么事情，警察就出动，包括我们有一些社会事件都要求公安局长亲自去抓，我觉得这是一个需要思考的问题。警察力量有点类似于军队，军队是枪杆子，警察是刀把子。军队只有在出现严重暴乱、公共秩序严重失序的情况下使用；警察只有在出现严重违法犯罪的情况下使用。一般的冲突，尤其是涉及利害冲突的事情，需要启动程序的力量，更重要的是发挥我们国家的优良传统，做好群众工作，发挥社会基层组织群众工作的作用，发挥党组织群众工作的作用。警察工作要放在大局中来定位，不要让其承担太多不应该承担的工作，否则在大局上就会失去平衡。义乌政府虽然没有明确提多做群众工作，但在警察服务方面与深入细致的社区服务联系在一起，各方面形成联动机制，有点这些方面的意思。因此，在义乌，并没有形成警察成为冲突的一方，而维护社会秩序越来越需要依靠警力的反差。

当然，义乌经验中最引人注目的还是如下几个方面：

一是技术方面包括全方位的电子监控和管理，这在大社会结构中是很重要的，可以解决多方面的问题。义乌这方面做得很好。义乌的做法与台湾高雄的做法很相像，我曾在高雄呆过一个月，认识很多警察，知道那里所有的命案是必破的。这一项跟我们义乌其实差别是不多的。高雄在所有的地方都有摄像头，上午发生的案子，下午基本都破了。当然那里的刑事鉴识中心等力量很强，也是重要的因素。高技术全方位电子化监控，有利于及时发现和收集证据，还可以起到提醒从而减少违法行为发生的作用。更重要的是，它有利于节约警力，用技术来弥补人力的不足，减少现场执法，减少很多人为的因素，可以解决警察与执法对象之间的直接冲突，可以把警力集中在即发性的案子上。

二是公共秩序越来越依靠公安民警的力量是对的，但是我们在义乌也可以看到，实际上公共秩序依靠更多的社会的和民间的力量也是可以做得很好的，这是义乌的一个经验。这些经验实际上说明了，在一个越来越复杂的社会，社会要有秩序的话，强制力也就是大家所说的控制力对社会进行网格化的管理是很重要的。但这种管理的网格化和过去不一样，过去是靠户籍制度来实现强制化管理，现在的网格化管理则是公安力量本身的网格化，而不是让社会本身去适应我们公安力量的需要去进行网格化管理。这样可以在确保人员、资金和物资的流动的同时，保持对社会的很强的控制力。这不是通过控制人、控制物资、控制资金去实现控制，而是我们公安力量本身就是一种网格化的管理。

三是在民警力量有限的情况下，让社会各个方面参与维护公共秩序。那么社会各个方面可以参与哪些事情呢？义乌公安实践最可以总结的就是怎么去处理警察和其他社会各个方面之间的关系。这是义乌经验的一个非常重要的方面。从行政评估、技术性评估来评价，站在民间评估角度来看，我们的公安工作到底做得好不好，民间评估是非常重要的一个方面。行政评估、技术评估都说好，民间评估不说好，不能说好。义乌各个方面都好，尤其是民间也说好，其中的核心经验是与社会各个方面搞好关系，让社会各个方面参与到公共秩序维护中来。

四是从公民权利的角度来评价，义乌也做得很好。我们中国人不习惯于从权利的角度来思考问题。但国外人，尤其是发达国家的人，往往有很强的权利意识。具有权利意识的外国人到我们中国来，实际上是一个非常宝贵的资源，他们在国外对好多公共事物都是有参与的热情的，而且参与的热情跟我们老百姓怕麻烦的那种心理完全不一样，所以一旦把他们的积极性调动起来，加之他们的想法又跟我们不一样，一下子可以让我们很多中国人的一些观念都得到很大的改变。我觉得义乌在这方面已走出了非常重要的一步，而且是一大进步，尤其是在有很多外国人的情况下，让外国人参与我们的社区管理、参与维护公共秩序，对我们的社区管理和公共服务来讲，应该说是一个非常重要的基础，我们以后应多注重这个方面。比如像国外大学生评三好生或者说老师给他写工作推荐信，都会问他一句话，你有没有做过社区服务工作。社区服务工作是相当于义工性质的，如果你做过社区服务工作，那你马上有个得分，相当于信用卡的信用。我在香港、台湾最大的感受就是，那里的社区的义工特别多。我们好多人没事干在打麻将，他们也打麻将，打完麻将基本上都是在做公共服务，在琢磨着这个社区应该怎么办，而我们却没有。这一点我觉得我们可以利用这些契机，可以把我们民间的很多资源用得更好，而且让他们投入到社区服务里面来。在这些方面，义乌可以说为我们开了一个好头。

三、关于公安服务的进一步思考

结合义乌公安实践和经验，对公安服务的进一步理论和对策思考主要集中在三个方面：一是警察作为公共秩序的力量，外在的力量，如何把它作为内在的力量；二是公安服务的强制性和软性的公共服务面如何结合在一起，并在制度上分开；三是从更远的视角看，在整个政权里，在公共管理里面，警察的活动和其他方面到底是一个什么样的关系。

第一个问题是，警察如何从外在的力量转变为内在的力量。从理论上来说，警察强制执法的性质可能引起警民冲突，强调其威慑性容易使得冲突性强化。从逻辑上来说，执法者和违章违法者肯定是有一定利益冲突的，有利益冲突的事情，往往需要强制力。在有强制力的情况下，冲突是难免的。所以，执法讲程序是可以的，但文明执法，却未必能够起到文明的效果。我曾经分析过城管和被管理的对象之间，肯定是要打架的。你第一次文明执法，他吓唬住了也就走掉了，还好；第二次、第三次，你一直很文明，笑眯眯的，他就不理你了。最后你会一步一步地走向对他吹胡子瞪眼睛，实在不行把他的东西砸掉，否则你的任务就没法完成。但是如果你今天抓张三，明天打李四，后天轮上王五，处罚对象是分散的，处罚成本分担，还可能没事，但不凑巧，今天明天后天正好都处理同一个人，今天罚款，明天没收他的东西，后天砸他的摊，大后天踢他两脚，第五天他就跟你急了，拿刀子要杀你了，那就会变成一个非常恶性的事件。这就需要我们改变一个观念，从惩罚性执法转变为维护秩序的执法。只要能够维护基本的公共秩序，我们要尽可能地减少对执法对象的利益伤害。这或许会减少执法的威力，却能够有比较好的效果。从惩罚性执法走向维护秩序性执法，进而走向服务性执法，是警察权力内在化的重要发展方向，也是减少警民冲突的重要举措。把警察当作公共秩序的一部分，而不是外在的威慑力量，可能不好理解。但我们看一下督察与警察之间的关系，就知道督察的力量并不是威慑性的，而在于其是警察力量之一，是良好警察队伍的重要组成部分，就可以理解警察与公民之间也同样可以形成这种非威慑的执法关系。

在很多人看来，警察的力量是一个外在的力量，处于一种威慑作用状态时是最好的。但大家知道，作为外在的力量，其有效的条件是威慑对象是很明确的。现在大家认为比较明确的对象是有前科的人。但是，即使对于这些人，我们实际上也不能用威慑的力量，因为这些人数量少，虽然容易犯案，但如果我们把他们列入另类，他们更容易自我强化为另类，越觉得自己无法重新融入社会。对于他们，针对性的管理是必要的，但是威慑还是要少用。只有这样，才能真正让他们融入社会，从而减少犯罪。除了这些少数人，在大社会结构里面，要威慑人是找不到特定的对象的。在威慑对象不明确的情况下，你要威慑人，相当于是威慑所有的人。如果在小社会里，警察不是这个秩序的组成部分，距离远远的，不接触，一般一年才去一次，社会又很小，比较封闭，它是自治的，有大事了、出命案了才去，那没什么事，你跟他不会发生冲突。如果在大社会里，你离得近近的，是秩序的一个组成部分，经常会跟他发生接触。你一方面又要威慑他，另外一方面又要跟他天天接触，这就很麻烦，人一见面威慑力就没了。如果你不保持见面，你又不是这个社会的组成部分，你就很难通过服务来维持秩序。这是需要认真加以考虑的问题。如果让所有的人都感到威慑，内心感到恐惧的话，结果就是要更多的依靠警察来维持公共秩序。你要依靠社会力量，总是有种隔阂，如果所有的人都感受到恐惧的话，在小社会里不会发生群体性事件，因为大家都认识，有个内在的心理结构迫使他不会胡作非为，哪怕见义他也不会胡作非为。但是在大社会的结构里面，有一种威慑力量，这种威慑力量激起的广泛的挫折感和被威慑感，在特定情况下会成为群体性事件的心理基础。在群体性事件中，个人感不到行动的责任，如果一旦看到他认为不符合正义的事情，他就会围观，并进而成为失序的一部分。在群体性事件中，穿制服的警察往往成为其心理发泄的对象，就会成为受害者。要避免群体性事件，就需要在大社会的结构里面，在大市场的社会里面，把警察从外在的力量转变为一种内在的力量。其具体方法是，在社会本身是高度流动的情况下，考虑把公安管理、公安力量配备、公安组织的设置网格化。通过管理、组织、力量配备的网格化，使我们既有强制力，又能与社会溶为一体，这是一个非常重要的任务。义乌公安的很多经验都体现了这一点。只是有些情况下没有说清楚，实际上做到了，但语言表达上还在用过去的语言。我们义乌的警察是经常出现在街头的，它是个预防性力量，而且，执法在明处，管理在暗处，执法大家都看得到的，是一个优良公共秩序的组成部分。我曾经讲，交警为什么要站在街上能让人看得见的地方执法，而不是躲起来执法，躲起来执法是我们想用自己的威慑力去控制它，但如果我们站在明处执法，他车子开过来了，一看见警察在，他就自动减速，避免违章，可以解决这一问题。但如果我们自己不是这个社会的一个组成部分，靠威慑力就可以了，这是一个非常大的观念的变化，所以我们的巡警是尽可能在街上。而且，我们警察在执法的任务之外，往往会有一些不需要太多负担的小型的服务项目，比如说有人来问你路，或者有什么事情要你帮忙，等等。但是，不要成为负担，就在自己承受得起的范围内，做一些小服务的工作，老百姓一辈子都记得你。我们中国人跑到国外去，不认识路，警察开着警车把他送到一个地方，那这个中国人对那个国家的整个面貌的看法都发生大的变化。很多人到美国或者说甚至到日本，他一下子就改变了看法，就因为那么几件事情。但是这个服务不能作为一个计程车服务，如果让人找不着计程车就找警车送回家去，这肯定是不行的。我们说在部分的范围内，少量的服务是可以改善警察和社会之间的关系的。还有警察作为一种力量，它本身如何存在的问题。警察以一种物质的力量存在，还是以人的力量存在，是很不一样的。如果是以物质的力量存在，比如说我们很多的摄像头等等，可以缓冲警察和老百姓之间的冲突。像我们现在执法，拍照拍到了你再去处罚就好办多了，但如果警察在现场处罚压线行为，被处罚者那天心里又不顺，就有可能发生冲突，这种冲突多了，就很容易引起警察力量和社会之间的不良的关系。

第二个要思考的问题是，警察的强制执法与软性的公共服务既要结合，但实际运用中也要有一定的分开。在这一点上要求强制性尽可能保持隐蔽，是暗中管理的，服务性保持一种现场性，而且是具体的小事上的。另外，我们从制度上讲，则要确保强制执法和软性的公共秩序服务要有适当的分开机制，软性的公共秩序服务是尽可能要用一些非暴力的力量的，就是尽可能用一些民间的力量来提供，比如说对于个人，我们给他提供各种各样的防暴防盗的知识，包括见义勇为的鼓励，所以对于"见义胡作非为"这些问题，也要有新的理解，见义勇为有时候不得法就会变为胡作非为。复杂的事情是看不清楚的，小社会的很多事情是看得清楚的，大社会的很多事情是看不清楚的，看不清楚就解决不了问题。

从理论上来说，公共秩序服务除了公益性之外，本身也有一些私益性和市场性，这个特点与警察服务的本质特点是有关系的。因为警察的特点就是强制性、普遍性、即时性。所谓强制性，就是只要警察出现就都是强制的；所谓普遍性，就是警察只要一出现就普遍地面对所有人；所谓即时性，就是警察需要对事情进行现场处理。普遍性、即时性是警察服务的基本特点。如果我们要对警察服务进行区分的话，非强制性的服务实际上有很多可替代的东西的。警察可以提供服务，个人、市场、社会本身也可以解决相当多的问题。所以，我们要尽可能去培养很多可替代的力量，而把警察的工作尽可能地缩小到一定的范围内。当然，警察的软性服务在特定时期也是可以稍稍扩大的，也可以提供一些必要的服务，但这仅限于市场和社会的力量供给不足的时候，而且不要与市场的、社会的力量混在一起。非普遍性的服务肯定是特殊性的，特殊性的服务比如像押运款项等等，这方面实际上是可以通过市场机制来运作的，当然公安力量也可以介入，但是这种介入一定要有保安或者各方面的可替代的东西。非即时性的服务应尽可能用程序性的东西来处理，这可以化解冲突。非现场的服务可以更多地利用我们的行政程序、司法程序甚至是一些政治性的程序。

第三个需要进一步思考的问题是，公安部门在我们国家整个政权中的地位，以及与其他部门之间的关系。比如说我们警察在政府整体中的地位，包括在党的工作中的地位。警察现在是一方面要确保执法的力量，同时又要跟老百姓搞好关系，这实际上存在着警察权力泛化的现象。在过去，我们不是这样的。现在，我们可能做在很多面上的工作都做得很好，但是对党的部门来讲，实际上对过去抓得很多的群众工作这一块慢慢地在放弃，往往是警察直接面对群众。比如，过去单位制的时候，我们通过单位去做各个单位的人的工作的做法，小社会中通过村党支部书记来解决问题的做法，这都给警察减轻了很大的压力，也使得我们有别于西方很多国家。西方国家往往是一有风吹草动，警察就出动，而我们则是即使有严重的事情，也是群众工作优先。如果我们党的部门能够在群众尤其是社会工作方面多做点事情，应该说可以给我们警察减轻非常大的压力。当然我们的公安局长都是政治家，公安局长的位置与一般警察力量不一样的地方就是，一般警察力量是处在一线的，他们是直接执行任务的。公安局长应该可以更多地去做一些群众性的工作。什么叫群众性的工作，你跟老百姓见个面，跟他握下手就搞定了，基本上都是这样的。国外的政治经验是政治家基本上超脱于具体业务，他最重要的工作就是天天去搞好关系。民警执法，被执行的人心里不痛快，公安局长与被执行的人一见面，这个人心里的不痛快基本都解决了。其作用就是化解了强制性执法过程当中产生的各种各样的潜在的冲突问题。这可以发挥公安局长的作用，但主要还是通过其他部门尤其党的部门去做工作的。

总之，义乌经验可以让我们思考，其中非常重要的思考就是它代表了整个国家的经济社会发展的方向，同时也使得我们可以对过去的某些工作做一些反思。面对新出现的问题，义乌应该说是在国内做得最好的。在理论上总结义乌经验，是有助于更好地改善我们的公共服务，也有助于更好地改善我们的公共管理的。