2008-05-29

魏加宁

魏加宁：改革开放30年之宏观调控回顾与反思(下)

三、20世纪90年代初期：从经济过热到“软着陆”

1989年第3季度通货膨胀开始受到控制，物价指数上涨幅度迅速下降。与此同时，市场销售也出现了疲软现象，商品库存积压严重，企业生产陷入困境，“三角债”迅速蔓延。从1989年第4季度开始，中国人民银行开始注入大量信贷资金以启动处于低谷中的中国经济，1990年的M2增长率高达28%。此外，中国人民银行还于1990年3月、8月和1991年4月相继三次大幅度下调了存贷款基准利率。到1991年，在继续大量投放货币的推动下（M0、M1、M2的增长率分别达到20.2%、23.2%和26.5%），工业生产才在非国有经济的带领下逐渐走出低谷。

1991年底，为搞活国有大中型企业，国务院公开宣布了20条措施，其中包括进一步下调利率。为此，我们根据时任国务院发展研究中心主任马洪的指示，在经过紧张的调研之后提交了一份研究报告，报告对当时的经济形势作出了一个重要判断，认为当时的中国经济“正处于新的一轮大起之前夕”，并因此建议“当前利率以不调为宜”。[5]作出这样的判断理由主要有两个：一是经过调研发现市场已经开始复苏；二是1991年中国政府做了一件很重要的事情，即朱镕基到北京工作以后为解决企业间相互拖欠问题，于1991年下半年开始了全国性的清理“三角债”工作。在此背景下，1992年初邓小平“南巡讲话”起到了巨大的刺激效应。实际上，在此一年前邓小平在南方曾经讲过一次，但是效果不是很大──从经济角度讲，主要是因为当时经济方面的条件还不成熟，“三角债”盘根错节，市场形势又不大好，所以大家都还没有心思进行新的投资。1992年“三角债”解开之后、市场开始复苏之后，邓小平南巡讲话对经济的刺激效果也就很快显现出来。从1992年第2季度开始，中国经济开始迅速升温。

根据1992年上半年的经济运行情况，我们于10月初在一份报告中提出：为了防止通货膨胀、预防经济过热，应对宏观经济进行“早期微调” [6]。就是早点动手，但是用微调的方法，比如用提高利率等市场化的调节手段。这份报告当时得到了中心内部包括吴敬琏、徐雪寒在内的一些著名经济学家的高度评价。

1992年11月，中央全面分析经济运行状况，及时提出形势大好，但要防止过热。党中央、国务院主要领导同志也一再强调这个问题[7]。尽管中央一再提醒，但由于新旧体制交错，新的经济现象不断涌现，再加上利益主体多样化，各方面的认识很不统一，经济形势依然朝着过热的方向快速发展。

到1993年上半年，经济运行出现了高投资、高货币投放、高物价、高进口以及金融秩序混乱、生产资料市场秩序混乱的“四高两乱”现象，尤其在金融领域出现了“乱集资、乱拆借、乱设金融机构”的“三乱”现象。

上半年，中央政府专门召开省长会议部署宏观调控任务，并先后数次派遣调查组分赴各地进行调研、并做深入分析。在广泛、深入调研的基础上，6月24日，党中央、国务院联合发出《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》（中发〔1993〕6号），文件提出了加强和改善宏观调控的16条措施。紧接着，7月初召开了全国金融工作会议，并宣布朱镕基兼任中国人民银行行长，以便更好地贯彻落实“16条措施”。这“16条”措施主要是[8]：

（1）严格控制货币发行，稳定金融形势；

（2）坚决纠正违章拆借资金。

（3）灵活运用利率杠杆，大力增加储蓄存款。

（4）坚决制止各种乱集资。

（5）严格控制信贷总规模

（6）专业银行要保证对储蓄存款的支付。

（7）加快金融改革步伐，强化中央银行的金融宏观调控能力。

（8）投资体制改革要与金融体制改革相结合。

（9）限期完成国库券发行任务。

（10)进一步完善有价证券发行和规范市场管理。

（11）改进外汇管理办法，稳定外汇市场价格。

（12）加强房地产市场宏观管理，促进房地产业的健康发展

（13）强化税收征管，堵住减免税漏洞。

（14）对在建项目进行审核排队，严格控制新开工项目。

（15）积极稳妥地推进物价改革，抑制物价总水平过快上涨。

（16）严格控制社会集团购买力的过快增长。

总之，1993年加强宏观调控的手段虽然以经济手段为主，行政手段为辅，但力度却是相当的严厉，这可能是接受了80年代中期宏观调控不够有力并且摇摆不定，最终导致经济过热和高通货膨胀，甚至社会动荡的惨痛教训。有了这个教训，因此在1993年上半年经济过热的形势之下，中央政府不得不采取强有力的宏观调控措施。

“16条措施”出台以后，经济过热压力很快得到缓解。狭义货币（M1）的增长率从6月份的34%很快压降到了10月份的15.6%；国有部门的投资增长率从74%压降到了58%；生产资料价格上涨率从52.95%下降到了31.35%。外汇调剂市场上美元对人民币兑换率也从1993年11月的1：11.5回落到1：8.7。

但是，经济过热往往存在着一定的惯性，而紧缩政策效果的显现也会存在一定的时滞。1994年初，在进行经济形势预测的时候，有部门提出当年的通货膨胀率可能在7%左右，而当时的国务院发展中心主任孙尚清则认为“7%恐怕打不住吧！”事实证明，1994年的通货膨胀率超过了20%（其中，消费物价指数上涨了24.1%，零售物价指数上涨了21.7%）。

导致1994年物价继续高攀的主要原因是前期货币过量供给的滞后效应。但除此之外，还有一个原因就是实行紧缩措施以后，国内需求明显收缩，但是出口需求非常旺盛，同时有大量外国直接投资流入，使得1993年占GDP2.5%的贸易逆差，转变为1994年占GDP1.5%的贸易顺差。全年经常项目盈余71亿美元，外汇储备从年初的213亿美元猛增到年末的517亿美元，随之，外汇占款大量增加，导致基础货币增长幅度高达30.6%。

影响1994年物价攀升的另一个因素是粮食和农业。1994年零售物价指数上涨中有70%是食品价格上涨31.8%的结果；而食品价格上涨本身又是由粮食价格上涨50.7%所造成的。而1994年粮食减产（尤其是稻米）也是造成1994年高粮价和高通货膨胀的主要原因之一。

为此，政府为控制通货膨胀，首先是粮食价格的快速上涨，进一步强化了行政手段对价格的直接控制，其中包括：1993年12月，对粮食零售价格实行限价。1994年4月，国务院决定对20种生活必需品实行严格的价格审核。5月，对国产陆上原油和汽油、航空燃料油、轻油、重油等的出厂价格和销售价格全部实行国家统一定价。6月，国务院重申对棉花不开放市场、不放开经营、不开放价格，由供销社统一收购，其他任何企业和私商都不得插手棉花的收购、加工和销售的方针，要求各地加强对棉花购销的管理。9月，国务院决定对化肥等重要农业生产资料实行两级调控和储备，重要化肥品种的出厂价格分别由国家计委和省级物价部门具体规定；对化肥零售实行供销社统一经营，对零售价格实行批零价格差率控制；各零售单位不得另行增加费用。

1994年年初，中共中央把“抓住机遇、深化改革、扩大开放、促进发展、保持稳定”确定为当年经济工作的基本方针。其中一件很重要的事情，就是中央政府在加强宏观调控的同时，出台了财税、金融、外汇等一系列的宏观配套改革措施，包括：财税体制方面实行了分税制改革；金融体制方面成立了三家政策性银行，把四家国有专业银行转变为国有商业银行，实现了政策性金融和商业性金融的分离；外汇管理体制实施了汇率并轨，并确定了有管理的浮动汇率；以及外贸体制改革等等。

在宏观调控和配套改革措施的双重作用下，1995年第2季度开始，物价走势开始回落。1995年零售物价指数比上年同期上升14.8%，居民消费价格指数比上年同期上升17.1%，均低于1994年的水平，而同期国内生产总值增长率仍高达10.9%。

1996年，零售物价指数上涨幅度下降到了6.1%，居民消费价格指数上涨幅度下降到了8.3%，而同期国内生产总值增长率仍维持在10%，中国经济成功实现了“软着陆”。

四、20世纪90年代后期～21世纪初：从应对亚洲金融危机到新一轮宏观调控

1995年，我们根据国际金融危机风潮和国内金融形势撰写了一个内部报告，题目是《警惕金融风潮，早采防范措施》[9]，意在提醒中央政府注意防范金融危机的冲击。1996年，我国经济学界开始讨论经济运行中是否已经出现了有效需求不足的问题。此后，又叠加上亚洲金融危机的外部冲击，中国经济运行遇到了前所未有的困难局面，出现了较为严重的通货紧缩。

1997年7月1日，亚洲金融危机从泰国开始爆发。在亚洲金融危机愈演愈烈的背景下，人民币面临着巨大的贬值压力。此时，中国政府对外公开宣布人民币不贬值，为的是稳定国际金融市场、稳定市场信心，然而也使得中国经济面临很大的风险，我国在1994年外汇管理体制改革中所确立的“有管理的浮动汇率”无形之中被“固定”了下来。在其他国家货币纷纷大幅贬值的情况下，人民币不贬值就意味着我国的外贸出口会受到很大的冲击。我们于11月底在广东、海南调研的基础上撰写了一个报告，提出了应对亚洲金融危机的一系列政策建议，如增加基础设施建设投资、增加教育投入等[10]。同时，国务院发展研究中心还根据国务院分管领导的指示，成立了“国际金融风潮追踪研究小组”，提交了一系列的追踪研究报告。

1998年给人印象最深的就是年初朱总理提出的“保8”目标。所谓“保8”就是要确保经济增长率不低于8%，并为此提出了一系列扩大内需的政策措施，包括实行积极的财政政策，每年增发1000亿元国债，进行大规模基础设施建设等。当“保8”目标提出以后，全国从上到下为实现这一目标而竭尽全力，甚至连一些带有计划经济色彩的手段也都用上了。为此，我们在年底提出：在市场经济条件下，增长速度指标不应当是指令性的、计划性的，而应当是指导性的、预期性的，应当能够随着国内外经济形势的变化而随时进行调整。[11]

从1999年开始，中央政府不再硬性追求经济增长速度，而是把主要注意力放在了改革方面。1999年出台的一系列改革措施主要有：首先是国企改革，党的十五届四中全会通过了关于国有企业改革的决定，当时还提出了国有企业“三年脱困”的目标。再有是住房体制改革进入到全面实施的阶段。还有就是成立了四大资产管理公司，剥离国有银行的14000亿元不良资产，为推进国有银行改革做准备。

从2001年起，中国经济开始进入了新的一轮快速增长期。带动这一轮经济增长的主要原因有：一是城市化进程加快。当然，这里面有一个因素是，此前一个时期我国的城市化步伐明显滞后于工业化进程，因此带有一定的补偿性质。二是消费结构升级。比如：人们开始追求汽车等高档消费。三是房地产业发展。这其中包含有住房改革等因素。四是出口快速增长。这其中既有世界经济形势大好的因素，也包含了加入WTO的正面因素。此前人们原以为加入WTO对中国经济的负面冲击会很大，但实际上，至少从短期来看，负面影响并不如原先预想的那么大，相反，出口的快速增长说明了其正面效应比较大。五是地方政府换届因素。因政绩考核偏重于GDP增长速度，因此地方政府抓投资、促增长的冲动很强。此外，中央政府对于基础设施建设投入的“国债项目”也起了很强的推动作用，特别是交通运输条件的改善，大大缓解了经济增长中的“瓶颈”制约。总之，在这样一些主要因素的带动下，中国经济开始进入了新的一轮快速增长期。

2002年，时任财政部长项怀诚曾经提出：“积极的财政政策要逐步淡出”。但当年，财政赤字大幅度增加（增加了632.97亿元，而2001年只比上年增加25.27亿元），国债发行额猛增（增加了1176.47亿元，而2001年只增加了329.94亿元）[12]。

2003年上半年，有专家开始提出中国经济是否已经出现过热的问题。一是有经济学家在4月份国务院召开的专家座谈会上提出经济过热的问题。还有就是前不久去世的国家开发银行的王大用先生，他过去在人民银行的政策研究室工作过，很敏感，当时他发现信贷增长过快，就去找央行的一些老领导反映这个情况，认为货币信贷增长速度太快，要引起注意。

不久，中国人民银行出台了旨在抑制房地产过热、房地产信贷增长过快的“121号文件”（《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，发出了紧缩的信号。然而“121号文件”也引起了一些争议，但是我个人认为大方向还是对的，是在用市场化的办法、用货币政策的办法来解决问题。但是，它很快遭到了来自多方面的前所未有的抵制。

与此同时，由于SARS的冲击，人们的主要注意力都集中到了如何防治SARS问题上，还有人担心SARS会对中国经济产生较大的负面冲击。所以我们当时提出的口号是“一手抓防治非典，一手抓经济建设”[13]。不仅紧缩信号一度中断，停止了踩刹车，反而还加了一脚油门，又把经济往上推了一把。下半年，银行对房地产业的贷款非但没有减少，反而还有所增加。

2004年，由于1、2月份新开工项目迅速增加，投资增长过快的现象非常明显，引起了党中央、国务院的高度重视。先是4月上旬，国务院召开会议，表示要继续加强宏观调控、控制投资过快增长。紧接着，4月下旬，政治局召开会议，专门分析当前我国经济形势，研究进一步做好经济工作的政策措施，宣布了一系列加强宏观调控的措施。

与此同时，中央政府提出要把好两道“闸门“，一个是严格控制信贷——甚至还出现过“紧急停车”事件，再一个是严格控制土地――启动了“地根调控”。此后，还处理了著名的“铁本”事件，启动了行政性调控和产业政策调控。

2005年，经济增长速度已经连续两年在10%以上，积极的财政政策终于开始淡出，国债规模有所减少。此外，议论已久的汇率改革也终于出台，人民币汇率浮动区间开始扩大，并小幅升值。但是，在调控力度不断加强的情况下，房地产价格依然继续攀升。

2006年，不仅是房地产价格继续攀升，股市价格也开始出现暴涨，环境问题也更加凸显。8月，国家发改委、国土部、环保总局、安全监管总局、银监会等五部委以特急件形式联合下发《关于印发新开工项目清理工作指导意见的通知》，要求各地在一个月之内对违规开工建设的项目进行清理整顿，钢铁、电解铝等大多数产能过剩行业成为清理重点。年末，中央提出要让经济“又好又快发展”。

在货币政策方面，紧缩力度有所加强：首先是4月、8月，2次加息，各0.27个百分点；其次是7月、8月、11月，3次上调准备金率，各0.5个百分点；最后是5月、6月、7月、12月，4次定向发行票据，共计约4100多亿元。

2007年，货币政策的调控力度再次加大，频度加快。迄今为止：首先是3月、5月、7月、8月、9月，5次加息，各0.27个百分点；其次是1月、2月、4月、5月、6月、8月、9月、10月，已8次提高存款准备金率，各0.5个百分点；准备金率已达到13%――所谓历史最高水平。最后是3月、5月、7月、8月、9月，人民银行5次定向发行票据，共约5600亿元。

在财政政策方面：首先，降低利息税税率，从20%下调到5%。其次，发行特别国债。再次，6月份，财政部、税务总局发布《财政部国家税务总局关于调低部分商品出口退税的通知》，其后，财政部表示，将继续按照国务院关于限制“两高一资”出口的原则，研究进一步取消或降低这类产品的出口退税。

在一系列宏观调控措施之下，中国经济连续4年保持了10%以上的高速增长，预计今年仍将超过11%。与此同时，当前中国经济也面临着传统“过热”与“泡沫化”的双重风险。
一方面，当前中国经济面临着传统的“过热”风险。
首先，从增长速度来看：经济增长率已连续4年在10%以上，2007年1季度达11.1%；2季度11.9%，3季度11.5%，2季度比1季度加快0.8个百分点，3季度比2季度回落0.4个百分点,但仍然在高位。2007年全年应在11%以上，并高于去年。

与改革开放以来历次经济过热、宏观调控相比，连续5年达到10%以上的只有1992～1996年间，从经济过热到“软着陆”。但那一次是14.2%、14.0%、13.1%、10.9%、10.0%，呈逐年降低趋势；而这一次则是逐年提高，并且是在几年来一直在努力控制速度，年初的指标都是向下指导2～3个百分点的条件下，仍然在逐年提高，2003～2007年的增长速度分别为10.0%、10.1%、10.4%、11.1%、11.4%。

最近，社科院金融所重新计算了中国经济目前的潜在增长水平，大约在9.5%～10.7%之间，比原来公认的8%～9%有所提高，但目前的增长速度仍然超过了这一新的水平。

其次，投资方面：城镇固定资产投资，今年1季度同比增长25.3%；2季度比1季度加快3.3个百分点，3季度比2季度回落1.7个百分点。虽然有所减缓，但仍在高位运行。

再次，从出口增幅看，2季度比1季度回落0.4个百分点，3季度比2季度回落2.8个百分点。
最后，从货币信贷投放来看：8月份，金融运行状况进一步走高，部分重要指标增长过快的问题更加突出：狭义货币M1：同比增长22.8%，增速是2000年7月以来最快的；广义货币M2：同比增长18.1%，增幅自年初以来逐渐走高，比上年末提高3.3个百分点；现金流通M0：同比增长15%，增幅比上年末提高3.3个百分点。金融机构贷款余额：同比增长17%，增幅呈不断走高之势，比上年末提高1.9个百分点。金融机构的企业存款余额：同比增长22.2%，增幅快速上升，比上年末提高4.4个百分点，其中活期存款上升势头更猛：同比增长23.9%，同比提高9.2个百分点。

此外，从一般商品价格走势来看，2007年以来再次迅速抬头，居民消费价格指数1季度为2.7%，3月份达到3.3%，超过警戒线；4月3%，5月3.4%，6月4.4%，7月5.6%，8月6.5%，9月为6.2%，虽然回落了0.3个百分点，但仍处在较高水平。
另一方面，资产价格普遍上涨，经济“泡沫化”的风险日益明显。

首先，关于股市是否存在泡沫虽然尚存争论，但泡沫化趋势已经越来越明显。中国股市近两年来持续上涨了4倍多，现在已经上到了6000点左右，大约每3个月上升1000点，而日本当年泡沫经济时期也不过是5年上涨了3倍多。

其次，房地产市场存在泡沫已成共识。2000～2005年，我国的房地产开发贷款和个人住宅贷款的年均增速分别为25.99%和59.19%，远远高于同期金融机构贷款的年均增速（13.06%）；并且已经远远超过日本泡沫经济时期（日本1985年至1989年，银行给房地产的贷款年增长率为20%）。而房地产类贷款占金融机构全部贷款的比重，从2000年的6.04%上升至2005年的14.12%，也已经超过日本泡沫经济时期（日本泡沫经济时期，房地产类贷款占总贷款的比重从1984年的7.6%上升到1989年的12.1%）。

再次，收藏品市场价格普遍暴涨。一是集邮市场价格暴涨。二是普洱茶价格暴涨。三是文物收藏品价格猛升。四是金银币市场也十分火爆，据报称“最牛”的纪念币在不到两年（20个月）的时间里（价格）上涨了7倍。

五、对于宏观调控的反思

1、判断经济过热的标准究竟是什么？

每次经济过热之初，争论总是十分激烈。其中一个重要原因就是，人们对于判断经济是否过热的标准各有不同。有的人是以经济增长速度为主要指标，也有的人以过去的经验作为参照，还有的人是把经济增长速度与潜在增长率做比较，而有的人是看有经济增长无瓶颈，有无短板制约？也有的人是看物价，还有的人是看就业。

标准不同，判断起来自然会存在分歧。至于什么叫作“偏快”？什么叫作“过热”？什么叫作“结构性过热”？“部分行业过热”？则更是众说不一。

2、究竟什么是宏观调控？

每每经济过热之时，有关是否要加强宏观调控的争论就会迅速升温。但是，争论的参与者内心所想的宏观调控，往往又不是同一个东西。有人说宏观调控就是“总量控制”，也有的人说的“宏观调控”还包括“结构调整”，还有的人干脆把微观干预也说成是“宏观调控”，甚至有的人将政府的经济管理职能（如环保，市场准入）等，也统统称作“宏观调控”。

早在1985年的“巴山轮会议”上，中国经济学家就已经认识到，所谓的“宏观调控”就是“总量控制”，但是随着宏观调控的反复加强，到现在，我们有些人反而搞不懂到底什么是“宏观调控”了。

我个人以为，所谓宏观调控，就是政府“控制总量”，市场“调节结构”。具体讲，就是政府通过价格杠杆，借助市场机制来调整结构，而不是政府直接去“关、停、并转”。

3、“宏观调控”都有哪些手段？

传统理论认为，宏观调控手段主要是指货币政策和财政政策，必要时再加上收入政策。

中国在实践中，又加上了行政手段，增加了产业政策。近年来又增加了土地政策、环保政策，甚至包括准入政策。

问题是政府的宏观调控职能与经济管理职能的区别是什么？

4、宏观调控中地方政府起什么作用？

在加强宏观调控过程中，一些地方政府也曾提出过宏观调控的职能。但传统理论认为，宏观调控纯属中央政府的事权范围，而地方政府则无此权。那么，地方政府在宏观调控过程中应当发挥什么样的作用？扮演什么样的角色？

5、货币政策有无差异化政策？

关于货币政策是否应具有差异化，各方学者存有不同意见。首先，货币政策是否应针对不同行业实行不同的政策？是否应对某些行业（如房地产业）实行限制贷款，或提高利率，或提高首付比例等？

其次，货币政策是否应当存在地区差异？对不同的地区，实行不同的贴现率？不同的利率？不同的准备金率？不同的贷款规模？不同的窗口指导？

主要参考文献：