本报评论员 陈哲 在中国和全球经济面临2008金融海啸以来最大挑战的一年里，中国最大城市上海创出了卖地纪录。3138亿元的土地出让金（据wind统计的2020年数据），让上海时隔多年后重回城市卖地榜首。

有趣的是，2021年首月才过一半，杭州一口气纳入400亿的宅地出让金，颇有重夺桂冠的架势。而2017年之后极为低调的北京，也将多年鲜见的大规模优质土地挂上售卖清单。这几家卖地大户的系列操作，引发了市场热议。

土地财政，是过去15年来最热门的城市话题之一。至今大家形成的共识是，经济越发达的城市，越不依赖土地。一方面它们不是吃饭财政，经济上有足够的底气；其二，这些城市的土地，往往比较稀缺，管理者更希望用来培育新税源，而不是做一锤子买卖。当然，大城市被人盯得紧，传出天价地或者天价豪宅，都不是什么好事。

但土地财政的吊诡之处在于，越不愿意卖地（盖住宅）的发达城市，人口流入更多，居住需求更旺，这就加剧了供求矛盾。有一项来自某大开发商的研究显示：全国近300个城市里，有100多个房价相对低的城市，供应了50亿平方米土地；而另100多个房价高、吸纳中国一半以上人口的城市，却只供应了18亿平方米的土地。当然这是另外的话题了。

上海对土地依赖程度较低，在通行的衡量指标“土地收入/一般公共预算收入”上，略超20%多，远低于动辄50%的国内大部分城市。从基本数据看，上海过去5年的土地总收入虽高，但都不是第一，卖地均价控制在7000-8000元/平方米，低于北京（约2万元/平方米）、深圳、福州、厦门等均价上万的城市，平均溢价率也都在10%以下。

上海这种对卖地的克制，在2020年被打破了。其实在上海当年1月公布的财政预算报告中，土地计划收入比前一年还下降10%，为2000亿元左右，可实际一年下来，土地收入跳涨了50%。这是极不寻常的现象。新冠疫情是改变局面的因素，上海要为其在全国疫情防控中所要扮演的角色，做出重大财政调整。

2020年4月初，上海政府一改过去在土地交易上的“佛系”态度，宣布调整卖地规则，将“每块住宅用地都遵从不低于15%的部分自持”的要求，改为整体上统筹安排自持比例，即刻激活了土地市场。有了土地金的保障，城市旧改得以加速推进，既稳定了投资和财政收支，也促成了新的购房需求入市。最终的结果就是，房地两旺。

在我看来，上海在房地产上的安排很高明，也是城市主政者面对宏观黑天鹅事件时，为数不多的选择。土地出让金是1994年分税制之后，地方政府所能支配的最大的财源之一，产业不够发达的地区更是如此。无论是面对重要的经济挑战、产业转型升级，还是城市空间结构的更新调整，这笔钱的价值非同小可。

这也是为什么过去多少年来，在房地产调控方面央地思路不完全重合的重要原因。

近期我查阅了包括上海在内的全国103个大城市过去5年的卖地情况，发现这些城市的卖地总金额在逐年上升，从2016年的2.59万亿元，到2020年达4.64万亿元，涨幅高达80%，而销售的土地建筑面积只上涨了42%。同期，全国新房销售总额从11万亿元上升到17万亿元，涨幅为47%。

以过去5年为尺度衡量的原因，是2016年中央正式提出了“房住不炒”的调控目标。从这个数据看出，5年中房价涨幅确实得到了遏制，至少是没比过土地金增幅。

前述5年的卖地收入，实际上出现过一次跃升，即从2018年的3.56万亿元涨到2019年的4.22万亿元。一年18%的土地金涨幅，背后是2019年中美出现贸易摩擦等陡变的外部环境。