济南强周期,拱卒过黄河

宋馥李2023-04-15 08:00

宋馥李/文

清光绪三十年(1904)5月,从济南府通往京城的驿路上,山东巡抚周馥发出的一封奏折,快马加鞭递往京城。

时间紧迫,德国人修建的胶济铁路就要开通,火车即将从青岛开到济南府。

周馥深知铁路的威力,他跟随李鸿章办理洋务多年,深受倚重。1886年,周馥看到“唐山运煤迟滞,不能以时接济兵船所需”,即禀请修通了胥各庄至阎庄的运煤铁路,铺设铁轨60里,这就是中国首条商办铁路——唐胥铁路。

光绪二十八年(1902),周馥接替已任直隶总督的袁世凯,出任山东巡抚。此时的清廷,经历了庚子国变的巨大创痛,对世界大势有所体察,寄望实行新政以强国富民,一度遭受打压的洋务派官员重新受到重用。

周馥接任当年即大搞新政,创办新式学堂,鼓励商人开办工厂,并提出了一个前所未有的要求:访问胶州德租界。

此举石破天惊。当时的胶澳总督特鲁泊深感意外,他在致友人的信中,形容这是个“几乎无法令人相信的愿望”。虽无先例,在一番周密安排后,特鲁泊仍接待了这位清廷大员。

彼时,胶济铁路正在建设,周馥前往芝罘港(烟台)登上德国巡洋舰,沿山东海疆劈开浪花,在前海栈桥登陆青岛。

周馥的“破冰之旅”引起了国内外轰动,在特鲁泊为其举行的欢迎宴会上,周馥一番言说记录在案:中国和德国生活在和平和友谊之中……即使青岛已被租借给德国,它仍属于山东地盘。

胶澳访问归来不久,便有了中国近代浓墨重彩的一幕:北洋大臣兼直隶总督袁世凯和山东巡抚周馥,联名向清廷奏请在济南、周村和潍县三地自开“华洋公共通商之埠”,目的是“借堵洋人寻衅滋事之口,以期中外咸受其利益”。

周和袁都出身于淮系,在晚清政坛同气连枝,两人还有一层儿女亲家的特殊关系。那时的袁世凯,还是清廷内锐意改革的洋务派大臣。

除了自开商埠以抢抓胶济铁路红利,周馥还拨专款投资矿山开采,由此形成与德国人开办的山东矿务公司的竞争,直接导致了后者的破产。

这一次联名上奏,很快得到正式批复,允准山东自行开设三处商埠,济南就此拉开了一段划时代的历史:开放。

一、济南开埠

济南的近代工商业,肇始于同治九年(1870),时任山东巡抚丁宝祯兴办洋务,在济南城北建山东机器局,是山东最早的官办军火企业。

但前一年,已经有一位欧洲人踏上了山东的土地。德国地理地质学家李希霍芬,他雇佣了中国仆从和两辆马车,开始了对山东的田野考察,在其《李希霍芬中国旅行日记》中,有这样的记述:

济南府的土地的生产能力极强,非常肥沃。被划分成一块一块的田地,这里生产棉花和蚕丝,平原地区产的多是桑蚕丝,山区则是柞蚕丝。

博山的煤矿现在名气很大,我估计每年能出15000吨煤,对于中国的煤矿来说这一产量已经很高了。主要是因为博山煤矿位置优越,不怎么需要排水,所以才能有如此产量。但是这里的煤矿未来必然将落后于沂州府和蒲台的煤矿,虽然现在后两者还不行……蒲台的地理位置原本十分优越:离官道只有70里,离济南只有110里,而且更靠近黄河。

在这份日记中,李希霍芬对临沂(沂州府)、博山(淄博市博山区),蒲台(东营市广饶县)进行了详尽的调查,“找矿”是其核心目的。他提出:应将青岛作为“进入整个中国市场的一扇门户”,同时修一条穿越山东重要煤区的铁路,经府城济南,通向北京和河南。

李希霍芬的调查,后来深刻影响了德国的“中国策”,在1898年强占胶州湾后,德国力图把青岛这个渔村打造为“模范殖民地”,于是从本国请来一流的建筑设计师,按照19世纪末欧洲最先进的理念,对青岛进行全方位的城市规划,到周馥到访之时,一个现代化的青岛已初见样貌。

想必,踏入青岛的周馥,一定受到了感官和思想上的强烈冲击,济南开埠的想法,或许在那时就开始生成了。

和当时中国沿海城市“约开商埠”不同——那往往均伴随着轮船和枪炮的胁迫——济南商埠在行政、市政、司法等方面具有独立主权,并明确规定了涉及邮政、电报、电话等事宜均由中国人筹办。

山东为此成立商埠总局,统一协调管理商埠事务,总局下设工程局,掌管界址内工程建筑、工商行政、税务和治安管理,原任上海道台的袁树勋,被跨省调来参与商埠开办,袁树勋带来了上海公共租界的法律规章,作为济南商埠的参考样板。

由此制定的《商埠全界图》,是为济南最早的城市规划。

据此,商埠区跳出济南府城,在西关外一片“东西长约五里,南北宽约二里”的区域,设定了四至范围,在这4000余亩土地范围内,商埠总局向中外商人开放经商贸易,特设有领事驻扎处、华洋贸易处、华商贸易处等服务机构。

这样,选址在圩城之外的商埠区,完全脱离了济南行政中心和军事城堡的功能,与老府城呈现“双中心”的空间结构,济南府“城”和“市”的功能东西分立,商埠区存粹以承载工商业发展为导向,为济南翻开了一页“新旧动能转换”的历史篇章。

因为要开放,商埠区摒弃了以王府为中心的传统城市规划格局,采用棋盘状布局,按经纬依次编号,东西称经,南北称纬,格局开放,道路宽敞,两侧还种植了法国梧桐。

光绪三十二年(1906年)1月10日,济南开埠典礼正式举行,此时周馥已调任两江总督,继任的几任山东巡抚,延续了与胶澳总督互访的惯例,直至清廷结束。

其实,不待正式开埠,津浦铁路和胶济铁路于当年先后通车,济南一跃成为华东地区的物资集散地和金融贸易中心,商埠区的火车站周边迅速成为了繁华地段,德、英、日、美“四大领事馆”先后入驻,意大利、奥地利设立领事代办处。

开放的风气,沿着胶济铁路东来,猛烈地冲刷着济南。以德国商人为主的外商蜂拥来到济南,开埠当年,一个德国人在经三纬二路建成了济南第一家电影院——“小广寒”,济南人从此喜欢上了看电影,商埠中心区一度密集分布着多家电影院。

因为商埠面向中外开放,中国商人也在迅速成长。1905年,刘福航和庄钰等人创办济南电灯公司,济南近代民营工业实现零突破。之后几年,纺织业和面粉业发展最为迅速,到1907年,周庆冕等商人创办济合机器公司,喊出了一句振奋人心的话:“制造各种机器及一切铜铁各货,以开通风气、抵制洋货。”

济南涌现了一大批知名商号,瑞蚨祥、宏济堂、振业火柴厂,成丰面粉厂……他们在商埠区租赁土地开店设厂,经一路、经二路、经三路渐成繁华之地。至此,“济南遂不独为山东政治中心,更为山东工商业之要埠”。

另起炉灶的商埠区,俨然已是济南府的城市副中心,很快从建筑质量到供水供电,从娱乐休闲到城市交通,成为济南最有活力的区域,骑自行车是商埠区最时髦的出行方式。

商埠区规划的4000余亩土地很快就不够用了,从1918年到1926年,此间中国经历了清廷帝制终结,北洋政府更迭,商埠区的发展并未停滞,逐渐向西扩展至纬十路,向南扩展至经七路。

1929年,南京国民政府委任的济南市长阮肇昌发布《建设新济南整个计划》,将商埠扩展至胶济铁路以北,并将政府办公区移至北商埠,北商埠逐渐成为以大型轻工业为主的工业区。1939年,日伪政权控制下的济南当局,又将经七路以南约1公顷的土地规划为南郊新市区。至此,商埠区从西、北、南三方向上拓展,渐渐地与济南府城并肩而立。

不断扩展的商埠区,也不断引来最先进的工商业,给城市带来了新动能。中外商人们又带来了新思潮,给济南注入了开放、包容的新观念。当时的济南,其工商业发展水平和思想潮流,在内陆城市中首屈一指。

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民国二十七年(1938)的济南市城区地图

到1948年济南解放前,商埠区与圩城之间的广大区域,已经被完全填充起来了。开埠之前,济南府城的面积大约10—12平方千米,但开埠之后30年的时间内,城市增长了近2倍,达到23—26平方千米。

以今日眼光来看,由于商埠和老城分置,济南老城得以保留,为泉城留下了可以接续的历史文脉,而商埠区也成为黄河流域最早按照现代规划理念营建的城区,为其他内陆城市提供了范例。

与此同时,济南东西扁平的空间格局也由此奠定,这样的城市生长的逻辑,一直延续至今。

二、必须有个强省会

1950年,一份《济南市都市计划纲要》,开启了济南社会主义城市建设的新蓝图,这部不叫“总规”的纲要,勾绘了济南城市用地发展范围:西至玉符河,南至大涧沟、黑龙峪,东至刘志远庙到大张马庄一线,北至黄河。

济南以此为起点,在70多年的时间里,共编制了5版城市总体规划。

1956年,在国务院城建部苏联专家巴拉金的帮助下,确立济南为山东全省的政治、经济、文化中心,同时济南作为一个有轻、重工业基础的水陆交通城市、综合性城市。

从这样的定位出发,在1956年和1959年的两版城市总规中,济南确定的空间发展方向,仍是在古城和商埠的基础上,沿着泰山和黄河形成的南山北水走廊,向东发展。

由此,“一五”、“二五”乃至计划经济时代的众多工业项目:济南钢铁厂、济南重型机器厂新厂区、济南汽车制造厂(中国重汽前身)……都在东部落户;在商埠区以西,则布局了济南二机床等工业项目。这些布局也奠定了济南的工业基础:拥有41个工业大类中的38个,是全国工业门类最多的城市之一。

其后,1980版的城市总规,延续了东西带状组团式布局的规划思路,并引入绿色空间隔离的理念,提出规划东部章丘县明水镇和西部长清县城关镇作为远郊小城镇……济南市的东西跨度变得更长了。

东西生长的同时,城市建成区也在南北加宽:向南逼近千佛山,向北逼近黄河大堤,南北方向的发展余地基本到头。所以,1996年的总规,仍确定济南的空间发展方向是东西向带状发展,并明确了“先东后西”的建设时序。

不过,当这一版总规在2000年得到批复之后,中国的城市发展,迎来了大开大阖的新时代,房地产开发渐成热潮,产业园区四处开花,几乎所有的城市,均以前所未有的速度拉开发展框架。

济南也势必要壮大,但如何壮大?

2003年,中国著名的建筑学家、城乡规划学家、两院院士吴良镛受邀来到济南。经过了一番细致考察后,吴良镛认为,济南一直延续带状发展是不合理的。他为济南提了一个十字方针:“东拓、西进、南控、北跨、中疏”。

十字方针中,“东拓”和“西进”仍是对原有方向的改进,“北跨”才是重点,吴良镛以战略的眼光提出:北跨黄河,是济南的必然一步。

北跨?北跨!可北跨何其难哉!

黄河之于济南,没有“西来一水绕城流”的美丽景观和浪漫意象,其河道平均高于城区4—9米,犹如悬在城市上方的一条巨型水槽,槽内浑黄的泥沙向东奔流……不同于世界上任何一个沿河沿江城市,自黄河改道以来的100多年来,济南对黄河一直是严防死守,确保其安然过境。

但从地理地形上看,济南受南部山区和北部黄河岸堤南北夹峙,主城区已形成一个东西狭长南北短促的城市带,宛如一根“长油条”,在进入汽车时代后,这样的空间格局,早已不利于人员流动和货物流通。

不过,吴良镛院士同时说,“北跨”还需要等待时机。

等什么呢?等待城市的格局进一步优化,等待城市的实力进一步增强。而“北跨”方略本身,也需要一个凝聚社会共识的过程:跨越这样一条地上悬河,中国没有先例,全球也缺少参照,对城市安全的担忧、对生态友好的疑虑,都需要一一破解。

因此,2011版的济南市城市总规,虽然提出了进一步拉开大济南的发展框架,但对“北跨”并未做出特别指向,黄河北岸几个镇,只是作为次中心和地区中心来定位。

等一等,看一看,或许是当时济南的明智之选。

不过,等待亦是机会成本,在快速演变的城市竞争格局中,在全国城市大扩张、大重构的浪潮中,济南已是一个典型的“单中心+偏中心”城市,地形的限制,让新老城区难以在空间上分解。而城市规模带来的局限也很快凸显了出来,济南不进则退,颇为尴尬。

在2007年的统计公报中,在全国15个副省级城市的比较中,济南市的人口规模已经与其副省级城市的地位明显不符,市区人口占全省人口的比例位居第13位,人均GDP居第10位。由于城市规模偏小,对人口和资本的聚集受到限制,吸引外资的能力偏弱,在规模扩张中步履蹒跚。

2009年,山东大学教授孔祥雨在其题为《关于强化济南省会城市功能地位的思考》的论文中指出:在有限的城市空间内,驻济的行政机关和事业单位需要用地,各类基础设施需要用地,居民住房需要用地,经济发展也需要用地,但经济发展需求,往往让位于其他需求,导致很多项目因无地可用而不能落地,产业不能扩张,工业经济规模不能有效地膨胀,制约了济南对资本和人口的聚集能力。

孔祥雨同时写到,经济结构和增长方式的转型,一定会伴随着空间结构的转型,就济南市来说,没有空间结构的调整,就不会有经济结构的转变。特别是城市空间结构质量的好坏,对于济南经济转型的推动和今后的运行效率,有着巨大而长远的影响。

孔教授的建言并不孤立,对济南城市规模的诟病和吐槽,在山东乃至全国,曾经形成了广泛的声浪。在或尖锐或辛辣的批评声中,也有对济南迅速改变城市空间结构的殷殷期望。

而这声浪中还有一个声部,济南要不要北跨,不止是济南的事。

在黄河以北,济南行政区划内的济阳和商河两县,一直是济南经济版图中的盲区,黄河限制了济南的生长,也阻断了他们借力济南发展的机遇。两县与济南主城区的发展水平,呈现断崖式的落差,其经济总量和财政收入,长期在济南县域经济排名中垫底。

而想借力济南的不止上述两县,位于黄河以北的聊城、德州和滨州,也有同样的焦虑,能否接受省会的辐射带动,取决于济南北跨战略的实施进度和强度。

在此前后,济南市和山东省诸多研究机构,也针对济南北跨黄河展开了调研,他们以上海、武汉、广州、重庆等拥河、拥江发展的城市为研究对象,就北跨的时点和节奏,做了大量前期论证。济南市城市规划设计院,也就“北跨”展开了前期的国土空间规划。

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综合各方面诉求和全国的城市发展形势,强省会战略逐渐成为共识,以中心城市带动都市圈和城市群的发展,山东的“强省会”战略,终于成为济南市拓展空间的政策支点。

2017年6月,山东省第十一次党代会首次将“提高省会城市首位度”写入党代会报告,“强省会”战略全面实操,提出要集全省之力建设一个强省会。

何为首位度?这是由美国经济学家马克·杰斐逊(M.Jefferson)提出的学术概念,指的是一个国家人口规模第一位城市与第二位城市的比值,用以描述一个国家首位城市在全国范围内发挥影响力的程度。

首位度是一个相对概念,并不存在合理的数值,而当“首位度”引入中国,其含义发生了很大延展,经常与“龙头带动作用”“辐射作用”“核心增长极”一同出现在地方政府工作报告中,强调其在省域内的辐射作用,相当于“中心性”。

从规模经济的角度来说,省域中心城市需要集聚资源做大做强,发展到一定程度后会产生溢出效应,对周边城市起到辐射带动作用。近十多年来,中国绝大多数省份不约而同地推行了强省会战略。

横向比较来看,山东实施强省会战略并不算早,甚至是有些亡羊补牢的意味,但其推行力度和节奏,却令其他省份刮目相看。

2016年12月,县级市章丘被划入济南,设立章丘区;2018年6月,济阳撤县成为济阳区;2019年,国务院批准济南和莱芜合并,原莱芜市莱城区设为莱芜区,原莱芜市钢城区设为钢城区,济南一举获得了两个新区,行政区划面积急剧扩充,形成了目前10区2县的格局。

济南兼并莱芜,受到了广泛的热议,其意义不止是获得了两个行政区,还意味着济南越过了泰山,行政版图由原来横向狭长的带状,加上了竖向的一捺,坊间戏称:济南成人了。

与此同时,济南在2020年全面放开落户门槛,提出了“冲击千万城市人口的目标”,在一般公共预算支出中,用于民生和社会事业占比达79.8%,努力地吸引人口流入。

2020年,在聚焦城市首位度全力冲刺之时,济南又到了第六版城市总规修编的时候,济南又请来了一位吴院士——中国工程院院士、城乡规划学家吴志强。吴志强院士领衔的规划团队,在经过了一番细致调研论证后,确立了新的十字战略:“东强、西兴、南美、北起、中优。”

时隔近20年,先后两版十字方针,折射出了新发展理念的时代变奏。

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2020年以来形成的济南市城市发展新格局

济南市规划设计研究院院长邵莉认为,其中最大的变化是内涵的变化,原“十字方针”连接的都是动词,是老的主城区向四周采取的行动,新“十字战略”既是质量提升行动,也是愿景目标,强调新旧动能转换、产业升级和辐射带动能力的增强。

以“东拓”变为“东强”为例,在提出“东拓”时,济南还需要继续向东部开拓空间,经过十几年的发展,随着济南市政府迁入东部,城市框架已经拉开,三个国家级开发区、自贸区济南片区都位于此,CBD正在如火如荼地建设,齐鲁科创大走廊也在加快打造……

如今在编的济南市第六版国土空间规划,即将提交国务院批复。在其草案中,济南要构建“一主一副,两城三轴多圈”的市域城镇格局,而那一副,就是将黄河北岸打造成为城市副中心。

在新十字方针中,“东强”仍是重中之重,其范围包括东部主城区和副城。尤其是济莱高铁在2022年年底通车后,莱芜和钢城接入全国高铁网,纳入济南一体化发展的轨道,这两个城区也将作为济南市主城区之外的两个副城,承担起济南东强的愿景。

一切的一切,都意味着济南要改变东西带状发展的旧格局,建立一个多中心体系的网络化、组团式的新格局。

而最受瞩目的则是“北跨”变为“北起”,济南要由拥湖发展,成为拥河发展,城市空间全方面北跨,由大明湖时代,迈向黄河时代。

三、起于北岸

吴良镛院士提出济南“北跨”方略的同时,还画出了一条南北轴线:“山泉湖河城”泉城特色风貌轴。

这条轴线由泰山山麓往北延伸,向北经过千佛山、趵突泉、大明湖,终止于黄河。这是一个可以看到鹊山和华不注山的北向纵轴;如果条轴线向南延伸,还是一个中华传统的文化枢轴——曲阜也在这条线上。

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如今,这条轴线跨过黄河,掠过一大片新土地——规划面积798平方公里的济南新旧动能转换起步区,在这条轴线和蜿蜒的黄河交错后,形成了一大片城市新区。济南人乃至山东人,将目光投注到这片土地上,这是中国继雄安新区起步区之后,设立的第二个起步区。

2017年5月2日,山东省设立济南新旧动能转换先行区管委会(筹),一个“筹”字,预示着这个机构,还将承担更大的使命。

至此,“北跨”正式着力!吴良镛先生所说的“北跨”时机,终于还是来了。

这片土地,在黄河小浪底工程建成之前,曾是黄河北部的淹没区,多年以来,是一个以农业和乡镇工业为主的区域,是济南乃至山东的发展洼地。以建设先行区(起步区)为核心,这里将被打造成北岸新城,成为济南的城市副中心。

从济南市区前往起步区,正在建设的济南黄河公路大桥改扩建项目,还是一番繁忙的施工作业场景,这是一个超级交通综合体,上层为双向八车道公路,下层为双线轨道交通,预计2024年建成通车。

此外,黄河济泺路隧道、黄河凤凰大桥、黄河大道一期(青银高速南段)已经建成通车,而济南黄岗路穿黄隧道正在加快建设。济南现有过黄通道15处,规划新增12处,未来,无论是高架上跨还是隧道下穿,全市共有27处过河通道,平均间隔3公里,就会有一个过河方案。

在起步区规划馆,一系列国务院的红头文件,成为起步区诞生的原点:2018年的“国函1号文”批复了山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案,强调济南作为山东全省新旧动能转换的三核之一,要加快实施北跨东延、携河发展,为试验区“做试验”、“蹚路子”。“北起”有了更深层次的内涵。

于是,作为“携河发展”的探路尖兵,起步区在2021年4月得到国务院正式批复,“先行区”升级为“起步区”,济南黄河北岸这方区域,在事关中国体制改革和经济转型的维度上,获得了特别的安排。

或许可以这样理解:在广袤的黄河流域,这里画了一个圈成为“特区”,集中探索黄河生态保护和高质量发展之路,充分贯彻和履行国家战略的意志。

作为这个意志的体现,财政部当年发文明确指出,完善中央财政支持起步区的政策,推动起步区加快基础设施建设、补齐基本公共服务短板。

2021年8月19日,济南新旧动能转换起步区党工委、管委会作为山东省委、省政府派出机构,正式挂牌运行。这是个非常特殊的派出机构,党工委书记由山东省委常委、济南市委书记兼任,管委会主任由济南市委常委、副市长来兼任,内设机构和直属单位目前只有8个,极简的“大部制”,超级的“扁平化”,对接山东省所有的政府职能部门。

今年3月初,我来到起步区管委会,起步区管委会大楼东侧,还是一片绿油油的麦子田,麦苗正在拔节生长。

接待我的管委会党群工作部宣传网信办副主任杨光,两个周前刚从济宁市借调而来,杨光告诉我,管委会的工作日新月异,要处理千头万绪的事务,每个人都接着好几摊事儿,必须充满八面来风的干劲儿。

这个年轻的政府机构,正在面向全球开展人员招聘,它要全面释放体制机制活力,深入推进行政审批“新区特办”。

出起步区管委会往北,是一个巨大的工地,目力所及,都是林立的塔吊和在建的楼宇,累计开工的市政道路达150公里,按照“五年成形,十年成势,十五年成城”目标,这里呈现的是一个蓝绿相间、高度智能化的新城市。

济南市规划设计研究院院长邵莉提醒我,从昔日的“北跨”到如今的“北起”,起步区的内涵发生了根本变化,它已不是为了解决济南发展空间局限的跨越,而是为国家战略探索新道路的新区。

起步区定位“新示范、新引擎、新平台、新城区”的“四新”大目标,吸引以新动能为主导的创新资源要素集聚,这体现在生态保护和高质量发展上,体现在新旧动能转换上,也体现在开放创新上。

于是,起步区树起一个响亮的口号:对标雄安,学习浦东。

对标雄安不止是“宣言”,起步区设定的38项预期性、约束性指标,确实是以雄安新区的建设标准看齐,这可以认为是中国城市营建的最高标准。

当规划、定位以及参照标准一一确定后,随即而来的就是大招引,起步区缺人、缺钱、缺项目……什么都缺,最不缺的就是开放的拥抱世界的决心。

在2022年11月上海进博会期间,起步区面向全球发布首批合作机会清单,机会清单涵盖25个重大合作机会,总投资约1222.7亿元,涉及绿色建造、新能源、智能制造、生态环保、金融5个专项领域。

近日,在对济南的整体谋划上,中共山东省委常委、济南市委书记刘强首次提出了“强、新、优、富、美、高”的奋斗目标。可见,强省会战略仍然是山东省的发展重点,在济南进入特大城市序列之后,如何进一步“强省会”,也有了新的内涵。

而起步区的“北起”,就是新一轮“强省会”的抓手之一。兼任起步区党工委书记的刘强在多个场合说道:起步区建设是党中央、国务院交给济南的重大政治任务,也是贯彻落实黄河流域生态保护和高质量发展的一项重大工作。

而体察刘强为起步区设计的开发纲领,核心仍是开放和创新。

刘强说,起步区可以复制自由贸易试验区、国家级新区、国家自主创新示范区和全面创新改革试验区“四区”经验,是改革创新的试验田。

瞄准打造黄河流域对外开放重要门户,刘强强调说,要牢固树立共建共享共赢理念,面向黄河流域、京津冀、长三角等地区和“一带一路”国家、RCEP成员国和欧美国家,广泛吸纳国内外优质要素资源,高水平建设济南综合保税区、济南跨境电子商务综合试验区、国际招商产业园等平台载体,大力发展总部型经济、流量型经济、开放型经济,对标国际一流评价指标体系打造“类海外”环境,形成开放合作“强磁场”。

刘强同时还表示,将用好战略红利,持续深化管委会管理体制和运行机制改革,全面推行“新区特办”改革,探索开展个性化、定制化审批服务,激发创新发展活力,全力打造黄河流域改革创新示范高地。

四、崔寨的新纪元

起步区的规划版图,像是一只展翅的蝴蝶,宽阔的黄河仿佛是蝴蝶的身躯,起步区直管区和临空经济区,分布在黄河两边,分别是蝴蝶的两个展翅。

黄河在自西向东流过主城区之后折向东北,在济南境内全长183公里,塑造了济南独特的自然地理风貌,也保障了全市80%以上的生产生活用水。

但济南并不富水,而是面临着水资源短缺的形势,面临着防洪减灾的繁重任务。这便决定了,起步区必须是生态的,必须是绿色的,也必须是智慧的,必须探索一条“量水而行、节水为重”的发展方式。

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济南市新旧动能转换起步区示意图

当起步区建成之时,济南的城区形状,应该如何形容呢?

济南市自然资源和规划局负责人冯桂珍笑了笑对我说,这个有待你们记者朋友的妙笔。

可我的想象力是贫乏的,“长油条”会演绎为什么?我想最应该交给济南市民和网友去创造,这也是一个有待达成共识的公共话题。

不过,“蝴蝶”的翅膀正在飞速扇动,掀起一阵“新动能”的飓风,那些翅膀里的“正在进行时”,当然要去看看。

3月初的另一天,当我从黄河凤凰大桥穿过,从黄河东岸来到西岸时,眼前是一片开阔的土地。年轻的网约车司机还没有起步区的概念,他很不情愿被派到这一单,向我吐槽说,跑去济阳那么偏的地儿,回市里拉不着人。

也许用不了多久,他的抱怨就会逆转。我的目地的是崔寨街道办事处——起步区的一个中心街道——它是起步区“建设发展的动力引擎”,项目建设的“主阵地、主战场”。

崔寨原是济阳县下辖的镇,面积87平方公里,耕地面积6万亩,东依黄河。2022年1月18日,世界最大跨度、最大宽度的三塔自锚式悬索桥——济南黄河凤凰大桥建成通车,将崔寨和对岸的济南市高新区连接了起来。

作为济南市黄河北岸的近郊镇,2017年,崔寨的地区生产总值为48亿元,财政收入1亿元,物流业和建材产业是这里的支柱产业。正是在这一年,崔寨镇变为街道办事处,由先行区代管,进入了一个新的历史纪元。

崔寨街道办事处主任李程鑫,刚刚结束了一个会议,坐在我面前时,他的第一句话就是:崔寨正处在一个建设向治理转变的关键期,随着大项目落地,城市治理任务越来越重了。

都是些什么大项目呢?说出来个个令人咋舌,比亚迪新能源汽车生产线、京东数字经济产业园、国电投氢能项目、绿地国际博览城、黄河体育中心……这些超级大项目都落户在了崔寨,一个个庞大的项目工地,已经重塑了黄河西岸的天际线。

更令人瞩目的,还有占地1100亩的中科新经济科创园,这里落地了中国科学院的三个所:计算技术研究所、高能物理研究所、先进动力研究所,这三个所是中科院、山东省以及济南市三方合作的结果,崔寨街道和3个院所建立了日常联络的服务机制,全力服务于行政审批手续办理和生活配套服务。

大项目仿佛从天而降,砸在了崔寨这块土地上。

崔寨正发生着沧海桑田的变化,街道办几年来的中心工作就是大征地、大拆迁,为这些大项目腾出土地空间,保证它们如期开工建设。例如,对比亚迪工厂的落地,崔寨提前全部实现了净地村庄征拆,昔日的青宁村,已经被巨型的厂房所代替。

2017年之前,崔寨不完全是一张白纸,已经有了涂鸦。如今,这些涂鸦被清理干净,纸张重新“揉平”,让中科院以及众多外来人作画,落地这些超级“新动能”。

大拆迁之后是大建设,2022年前年疫情最严重的时候,比亚迪工厂的建设工人达13000人,工人来自于五湖四海,流动性非常大,间或出现的几例疑似病例,曾经给崔寨街道办事处带来了巨大的疫情防控压力。

比亚迪将给崔寨带来什么?还无法具体想象。如今,比亚迪工厂的建设还在进行中,越来越多的零部件配套厂商正在向崔寨集中,并辐射到周边地区。

比亚迪厂区周边的各种小吃摊档,倒是已经密密麻麻,比亚迪的产业工人,给附近的商贩们带来了生意,而这也给崔寨的城市管理带来了新难题。

眼下,崔寨原有的园区和村庄拆迁之后,居民绝大部分还没有回迁。正在加紧建设的安置五区就在比亚迪附近,将在今年8月份实现首批回迁,回迁人数达上万人。而当这些产业园区的员工宿舍、人才公寓全部投用以后,崔寨很快就会人声鼎沸。

有了人口聚集,就要解决家属就医、孩子上学,起步区今年将开工新建中小学校6所,续建中小学校12所,确保山大二院(一期)竣工交付。李程鑫预估,3年之内,崔寨的人口规模将会激增至10—12万人,城市管理的压力会几何式的增长。

而这些尚未回迁的崔寨人,严格意义上说还没有变成市民。虽然物理形态的村庄已经拆掉了,但是行政建制意义上的村集体还在,村集体要转变为城市社区居委会,村民要转变为居民,也将是一项系统工程。

实际上,城市向周边郊县扩张,几乎都伴随着这样的进程,但崔寨从一个仅有乡镇工业的乡镇,快速转变为一个靠创新驱动的城市新区,这个转变跨度太大。外来的高端人才、产业工人,还有本地由农民转变而来的新市民,三类人群即将共同集聚并生活在崔寨,这对城市治理体系提出很高的要求。

来自中科院的科研人员,需要公园绿地、咖啡馆、电影院,有品质的城市公共服务和商业配套才能留住他们。另一侧,回迁的新市民恐怕还得照顾一下,他们要求回迁小区得有个地方晒被子,早起的豆腐脑油条得有地儿吃。

要同时满足不同人群的需求,崔寨需要尽快完成城市化和社区化的蜕变,这要求从崔寨镇过渡而来的乡镇干部,迅速地转变观念,适应管理服务方式的变革。

显然,崔寨的干部面临本领恐慌。李程鑫主任坦言,这是我们压力最大的地方。例如,到国电投氢能项目落实安全生产责任,就要把氢能的安全隐患是什么搞得懂,搞不懂,何谈安全检查。

所以,李程鑫大会小会都在讲转变,现有的公务员队伍,需要思想意识和能力上的根本提升。

令人欣喜的是:起步区的新动能似乎已在崔寨冒出了嫩芽。中科院先进动力研究所的20兆瓦的燃气轮机,在崔寨的点火试验台落成后,很快获得了验证成功,实现了首台下线,并走向市场实现了销售。

这对起步区来说,也是一个重大时刻。这个济南的城市副中心,已确立以新一代信息技术、高端装备与智能制造、新能源新材料为主体,以高端服务业为支撑的“3+1”产业发展方向,引进了比亚迪、京东、国电投等一批链主企业,着力打造独具特色的现代产业体系。

对于崔寨人来说,这也是一个新时代,以往几十年里,这里的子弟上学和参军,都是为了走出去,最起码要到黄河南岸去。如今,发生在崔寨的大重构,已经烘热了这一方土地,他们不约而同地要回到家乡来,抓住机会,分享这里的日新月异。

五、拱卒过河

济南是山东省省会,也是国家中心城市。

它的市域总面积10244平方公里,2022年GDP总量1.2万亿。在最新的统计数据中,济南常住人口920万人,服务人口超过1000万,迈入了特大城市的门槛。

再次站在济南市地图前,凝视这方区域:济南地处鲁中南低山丘陵与鲁西北冲积平原交接地带,南依泰山,北临黄河,在高山与大河形成的地理走廊中,这座城自古便是咽喉要道、机关重镇。在中国东西南北的区域均衡发展中,济南是一个重要的战略支点。

济南何处去?取决于它怎么处理与泰山关系,取决于它怎么处理与黄河的关系。

济南要和泰山和谐相处,从世纪初十字方针中的“南控”,到如今的“南美”,济南通过区划兼并跨跃高山,将莱芜和钢城设置为副城,以1小时通勤圈为基本范围,以同城化发展为主攻方向,与山东南部区域协同构建新的产业圈、生活圈。

济南更要和黄河携手共生,从“北跨”到“北起”,跨河规划而成的起步区,将必须是生态优先、安全韧性的黄河流域典范城区。它必须是节水型城市、生态型城市,勾勒出富有节奏韵律的沿黄天际线,形成百里的黄河生态风貌带。

筑牢南部泰山北麓生态屏障,保育黄河生态文化带,济南将建构起一个“山河交融、中心引领、副城支撑、双星协同”的全域国土空间开发保护格局。

2021年,济南与周边六个兄弟城市审议通过了《省会经济圈一体化发展“369”行动方案》,明确将发挥好省会城市的辐射带动力,将周边地市团结在自己周围形成合力,推动济南都市圈与青岛都市圈高水平合作,引领山东半岛城市群的一个高质量发展。

对济南如此多的厚望之下,或许我们应该回到济南建城的原点,回答一个根本问题:什么是济南?

济南经历了一个长期的历史发展过程,经历了商代城子崖—汉代平陵城(济南国)—唐代齐州—宋代济南府—清末开埠的历史演变进程,每一个变化都对应着“城墙外推,城区扩大”的过程。

今天的济南,仍依循着这样的脉络在演进——这也是所有城市的轨迹——它所承载的使命促使它要生长,促使它必须突破高山大河形成的地理约束,跳出原有格局,在更大的空间结构内寻求突破。

近代以来,在自开商埠的城市变奏中,在老城区与新市区的战略腾挪中,我们分明感受到了相似的历史回声。120年前,济南自开商埠,商埠区跳出了济南府,在近代以来的列强窥伺中,以平等的姿态接纳西方人和外来商人,引风气之先,塑造了一个全新的工商业要埠。

这一次,起步区又一次跳出了济南,在黄河北岸营建一个崭新的城区,它被寄予的期待,仍是在世界百年未有之大变局下,在中国实施创新引领和产业结构调整的背景下,以新的动能来驱动经济马车。

我们有理由给予其信心。比之于上海,浦东开发不只是开发了一个新区,也使得原上海市得到大幅提升,再造了一个新上海;再比之于省内的青岛,西海岸新区跨越了胶州湾,也成为青岛副中心,他们都实现了“1+1>2”的效果。

以更大的视野来看,济南作为黄河的龙头,理当为黄河生态保护和高质量发展这个全国战略做出表率,它是干流沿线唯一的副省级城市,从沿黄城市变成拥河发展——将黄河揽入怀中,是济南对“城与河”、人与自然关系的一次全新探索。

黄河从青藏高原发端,蜿蜒流经中国北方9省区,有8个省的省会(首府)位于黄河干流或支流沿岸,而沿黄沿河地带又是这些省区人口最密集、产业最集中的地区。因此,济南的跨河发展,对其他兄弟省份有着极强的镜鉴意义,具有全局的示范效应。

济南过河,可谓拱过河的卒子,涉入深水区的尖兵。

而回味济南的城市史,尤其要感谢一位“异乡人”,他是来自江西的“唐宋八大家”之一的曾巩。北宋熙宁四年(1072年),曾巩任齐州知州,他筑堤分明湖,修闸解水患,架桥连阡陌,建亭望城郭,奠定了济南“山泉湖河城”的布局,滋养了千年以来济南的老百姓。

一个春风拂面的傍晚,我和朋友信步走到黑虎泉,游赏那喷涌而出的泉水。泉水汩汩作响,人群来来往往,只见远近的男女老幼们,携带着各色水桶和瓶瓶罐罐,来到这里接取泉水;期间有人会双手掬水啜饮,那泉水的甘冽和清凉,一定带来沁人心脾的畅快。

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每当夜色来临,在黑虎泉附近的护城河,众多济南市民会前来游玩降温,坐在河边亲泉赏景

“黑虎接泉”,这是济南人独有的民俗,也是泉水之于泉城人的馈赠,这样的馈赠独一无二。如今,济南正以“泉·城文化景观”筹备申请世界文化遗产,着力保护老府城的历史文化街区,保护商埠区“一园十二坊”的传统风貌,那里有着无穷的故事可待挖掘,是这座城市独特的历史印记。

这是济南的幸运。当无数城市在壮大过程中,惋惜自己丢失了魂魄和神韵的时候,济南却独留下了一百多泓清泉,留下了泉与城交融共生的珍稀品质。

如此看来,我们曾经诟病于它的迟钝,不满于它的步履蹒跚,都可以释怀了,在历史长周期的审视中,济南始终如一的泉城韵致,足令我们欣慰。

济南跳出了济南,济南还是那个济南。

(实习生曹望云对此文亦有贡献)

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城市版主编
城市与政府事务研究院院长
专注地方时政和区域经济,以中观视角观察中国城市。