经济观察报 记者 田国宝

7月16日，余姚市政府召集多个部门召开会议，听取余姚市住房与城乡建设局（下称“余姚市住建局”）关于余姚市甬兴气体分滤厂（下称“甬兴气体”）申请瓶装液化石油气经营许可证引发的诉讼纠纷的汇报。

甬兴气体是一家兼营工业和液化民用石油气的小企业，2016年开始向余姚市住建局申请瓶装液化石油气经营许可证，余姚市住建局多次作出不予行政许可决定。截至目前，甬兴气体仍未取得瓶装液化石油气经营许可证。

甬兴气体负责人施炳清介绍，余姚市住建局作出的不予行政许可决定，多次被余姚市人民政府（下称“余姚市政府”）、余姚市人民法院（下称“余姚市法院”）、浙江省高级人民法院（下称“浙江省高院”）撤销，但余姚市住建局仍作出不予行政许可决定。他们按照要求完善相关手续和申请资料后，余姚市住建局则不再接收申请材料。

浙江省高院在2021年5月21日的判决书中指出，余姚市住建局在余姚市政府行政复议和余姚市法院判决撤销其不予许可决定后，仍以相同理由作出不予许可决定，严重违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，浪费司法资源，增加当事人诉累，明显构成滥用职权。该判决已于2022年选入最高人民法院案例库。

对于多次作出不予行政许可决定等相关问题，余姚市住建局相关科室负责人回复经济观察报称，我局认可（浙江）省高院判决结果，严格执行（浙江）省高院要求，对甬兴厂于2021年12月提出的燃气经营许可证申请开展实质性审查，审查发现缺少消防验收建议等材料，并对该厂进行了多次现场服务指导，由于消防问题迟迟未得到整改，于2022年8月作出了不予受理的决定。此后该厂未再申请燃气经营许可证。2024年后，因燃气经营许可证审批权限上提至宁波市局，我局已不再具备审批权限。

申请许可证

施炳清于1993年开始经营液化石油气充装业务，成立了甬兴气体的前身——余姚市朗霞街道煤气供应站。2000年11月，该站获得宁波市市政公用局批复，2001年6月通过消防验收。2004年，因余姚市行政区划调整，甬兴气体所在的水阁周村划归泗门镇。

据施炳清介绍，甬兴气体最初是为打火机等工业生产提供精制液化石油气的储罐站，至今仍是余姚市唯一的工业用气储罐站。2008年，受金融危机影响，工业用气需求减少，甬兴气体经营受挫，因此计划新增民用瓶装液化石油气充装业务。

2009年11月8日，甬兴气体向余姚市建设局申请兼营民用燃气；11月11日，余姚市泗门镇政府向余姚市建设局提交支持甬兴气体兼营民用液化石油气充装的函；11月14日，余姚市建设局批复同意甬兴气体兼营民用液化石油气充装业务。

甬兴气体2009年获批兼营民用瓶装液化石油气后，余姚市住建局在批复中要求其执行《宁波市燃气管理条例》，按规定办理相关手续。

2004年7月生效的《宁波市燃气管理条例》规定，宁波市瓶装液化石油气实施特许经营制度，应当取得市人民政府授予的燃气特许经营权。并没有明确规定是否需要办理许可证。

甬兴气体总经理施文杰称，根据当时规定，不需要办理瓶装液化石油气经营许可证，有危化品经营许可证即可。

余姚市住建局回复经济观察报称，2007年12月29日浙江省建设厅印发的《浙江省瓶装燃气经营许可管理办法》第四条规定，从事瓶装燃气经营的单位和个人必须取得市、县（市）燃气主管部门核发的《浙江省瓶装燃气经营许可证》后，方可从事瓶装燃气经营活动。《宁波市燃气管理条例》是2004年颁布，应该要以当时最新的上位的法律法规执行。

2010年11月19日，国务院颁布《城镇燃气管理条例》规定瓶装燃气经营实施许可制度；2014年5月1日生效的新版《宁波市燃气管理条例》规定，瓶装燃气经营实行许可证制度。

工业瓶装液化石油气和民用瓶装液化石油气的成分不同，工业用气主要成分为丙烷，要求高纯度；民用气的主要成分为丁烷，含有臭味剂。此外，两者的压力设计、安全标准、用途场景和监管依据均有所不同。

按照现行城镇燃气管理条例，经营工业用气需要具备危险化学品经营许可证、安全生产许可证、气瓶充装许可证、消防验收与防爆许可，分别由应急管理、市场监管和消防等部门颁发；经营民营气需要燃气经营许可证、气瓶充装许可证、消防验收与安全许可，分别由住建部门、市场监管部门和消防部门颁发。

也就是说，在经营许可方面，工业用气的颁发单位主要是应急管理部门，而民用气的颁发单位主要是住建部门。

2014年5月，随着新版《宁波市燃气管理条例》生效，甬兴气体需要向余姚市住建局申请民用瓶装液化石油气经营许可证，但没有申请。

施炳清解释，一方面因其不熟悉相关法律法规，以为持有危化品经营许可证即可；另一方面，甬兴气体民用液化石油气业务一直正常经营，并没有相关单位要求其办理许可证。

2016年，浙江省开展安全生产大检查，瓶装液化石油气为重点检查对象。甬兴气体被要求停止民用瓶装液化石油气充装业务，需申领经营许可证后方可继续经营。

余姚市住建局回复称，2016年至2018年期间，甬兴燃气在无证的情况下从事燃气经营活动，被余姚市综合行政执法局进行行政处罚2次。

施炳清表示，自2016年起，他多次向余姚市住建局申请民用瓶装液化石油气经营许可证，但均未被受理。2018年，他向时任宁波市委主要领导反映情况后，余姚市住建局才受理其申请。

规划争议

2018年3月20日，甬兴气体向余姚市住建局提出“瓶装燃气经营许可证核发、延续”申请，余姚市住建局出具受理通知书，确认申请材料齐全，符合法定形式。

2018年3月27日，余姚市住建局作出不予行政许可决定，但未说明具体理由。甬兴气体向余姚市政府提起行政复议。

2018年8月9日，余姚市政府撤销余姚市住建局的不予许可决定，理由是余姚市住建局在庭审中提供的材料不足以证明作出的决定符合法律规定。

2018年8月14日，宁波市反恐办、综合执法局、城管局和质量技术监督局联合下发《督办单》，要求严查甬兴气体。

2018年8月17日，甬兴气体再次申请瓶装液化石油气经营许可证，余姚市住建局要求补充燃气经营许可证申请表、劳务合同等材料。8月20日，甬兴气体补齐材料后，余姚市住建局受理申请。

2018年8月27日，余姚市住建局以“泗门镇目前不存在供气不足现象，无需新增瓶装液化石油气储配站”为由，第二次作出不予许可决定。

2018年11月8日，甬兴气体向余姚市法院提起行政诉讼。

2018年11月22日，施炳清因涉嫌非法经营罪被刑拘。

2019年4月4日，余姚市法院以适用法律不当为由，撤销余姚市住建局的第二次不予许可决定，并责令其在20个工作日内重新作出决定。余姚市住建局不服，向宁波市中级人民法院（下称“宁波市中院”）上诉；后于2019年6月10日申请撤诉，6月17日获宁波市中院准许撤诉。

杭州市城乡建设设计院股份有限公司（下称“杭州城建设计院”）是《余姚市域燃气专项规划（2014—2030年）》（下称“余姚市燃气专项规划”）的编制单位。2016年12月，余姚市燃气专项规划经余姚市政府常务会议审议通过并印发，其中第13.4.3小节第2条明确：“泗门镇可根据区域瓶装燃气实际供应需要，在现状基础上新增液化石油气储配站1座，储罐规模为100立方米。”

2019年7月8日，宁波市住建局委托杭州城建设计院出具关于余姚市燃气专项规划中“泗门镇储配站是否新增”的相关情况说明。该情况说明称，根据余姚市住建局提供的数据，泗门镇2030年前无需新增储配站。

2019年7月11日，余姚市住建局依据杭州城建设计院出具的情况说明第三次作出不予行政许可决定。

甬兴气体再次提起行政诉讼。2019年10月30日，余姚市法院驳回其诉讼请求；甬兴气体上诉，2019年12月24日，宁波市中院维持原判。两级法院均依据杭州城建设计院的情况说明作出判决。

甬兴气体不服，向浙江省高院申请再审。2021年5月21日，浙江省高院撤销一审、二审判决，要求余姚住建局对甬兴气体提出的瓶装燃气经营许可证的核发申请在法定期限内重新作出决定。

浙江省高院认为，余姚市住建局两次作出不予行政许可决定分别被余姚市政府和余姚市法院撤销并责令重作后，不审查甬兴气体的申请是否符合法律规定的其他条件，却以杭州城建设计院的情况说明为依据认定不符合规划条件而再次作出不予行政许可决定，明显与余姚市燃气专项规划的要求不符；杭州城建设计院的情况说明与其参与编制的专项规划自相矛盾，不能作为定案依据；余姚市燃气专项规划经科学调查、论证并经余姚市政府常务办公会审议通过，未经法定程序审议不得随意变更，余姚市住建局仅凭情况说明擅自变更余姚市燃气专项规划，缺乏法律依据。

陷入僵局

针对浙江省高院的判决，2021年7月13日，余姚市住建局向浙江省人民检察院（下称“浙江省检察院”）申请监督。监督申请书称，浙江省高院的判决及3月30日下午庭审现场存在错误和不当，具体表现为“案情研判错误、事实认定错误、定案依据分析错误、安全隐患严重轻视、违背最高法精神、先入为主定性错误等”。

2021年8月6日，余姚市住建局第四次作出不予行政许可决定，理由包括：1. 未提供企业实施燃气发展规划的具体方案；2. 未提供企业章程；3. 未提供危化品运输要求的配送车辆清单；4. 供销合同过期；5. 燃气气质检测报告过期；6. 公众责任险、安全责任险保单过期；7. 人员培训合格材料过期或不符合要求；8. 燃气设施建设工程竣工验收材料不合格。

余姚市住建局称，浙江省高院判决下发后，他们在审核甬兴气体申请瓶装液化石油气许可证过程中，不再坚持是否符合燃气规划，而是重点审核法律和法规规定的其他内容。

2021年10月29日，在浙江省检察院和宁波市人民检察院协调下，余姚市住建局与甬兴气体签订一份谅解备忘，约定甬兴气体在3个月内提供符合燃气经营许可的材料，余姚市住建局将在法定时限内颁发许可证。同时约定，签订谅解备忘后，余姚市住建局向浙江省检察院撤回监督申请。

就施炳清涉嫌非法经营罪一案，2021年12月，余姚市检察院作出不起诉决定，理由是浙江省高院已经撤销了余姚市住建局的不予行政许可决定。

2021年12月30日，甬兴气体按第四次作出不予行政许可决定的要求完善材料后，通过浙江政务服务网提交申请；2022年8月16日，余姚市住建局以材料不齐全及上传错误为由不予受理；2022年10月25日，余姚市住建局提出工程消防验收整改意见，并要求在申请材料中增加消防验收意见。

消防验收意见同样由余姚市住建局出具。2023年9月，甬兴气体完成消防整改，并向余姚市住建局申请验收。

据施文杰称，他多次提交材料要求验收并出具消防验收意见，但余姚市住建局拒绝接收材料，也未出具验收意见书。

余姚市住建局回复，出于服务企业的想法，余姚市住建局与甬兴厂对接指导了消防审验相关事宜，期间也告知其应按规定向住建局审批窗口正式申请办理消防验收。但甬兴厂至今并未向我局提出过正式的消防验收申请。特殊建设工程消防验收事项的办理流程、要求等信息均在浙江政务服务网上公开，不存在甬兴厂无法提交申请的情况。

2024年4月20日，施炳清因涉嫌危险作业罪被取保候审；2024年10月30日，余姚市检察院作出不起诉决定。

2025年1月，施炳清向浙江省住房和城乡建设厅反映许可证未获批问题，浙江省住建厅将问题转交余姚市住建局处理。

2025年3月，余姚市住建局在回复施炳清的告知书中称，2022年10月后，甬兴气体未再次申请燃气经营许可；2024年4月余姚市政府批复《余姚市燃气专项规划（2023—2035）》（下称“余姚市燃气新规划”）严格限制燃气行业准入，进一步减少液化气储配站和经营企业数量，如甬兴气体仍有申请燃气经营许可的意向，可提前向行业主管部门咨询。

余姚市住建局称，余姚市内的9家瓶装液化石油气储配站基于市场原则自愿进行整合，政府不会主导，但按照余姚市燃气新规划，原则上不再增加储配站数量。施炳清说，按照余姚市燃气新规划，甬兴气体获得瓶装液化石油气许可证的希望更加渺茫了。

对于消防意见书是否为申请瓶装液化石油气经营许可证的必要条件，余姚市住建局回复，甬兴厂民用气充装建筑为易燃易爆气体和液体的充装站，为特殊建设工程，建设单位应当向住建部门申请消防验收，消防验收不符合的，建设单位不得编制工程竣工验收报告，故消防验收意见书是燃气设施工程竣工验收合格的必要条件。

（作者 田国宝）