经济观察报 记者 刘建锋 目前中国的基层治理频现危机，已成不稳乱象。在面对土地等稀缺资源市场化带来的重大利益冲突与争议时，基层原有的治理结构无法应对和化解矛盾，且常导致矛盾激化，表现整体无效，乃至崩溃。

2011年9月爆发的广东省陆丰市东海镇乌坎村村民大规模维权事件，被认为是近年来最有标志意味的事件。它缘起村民对土地和自治权的合法诉求，遭到了严重违法但实力强大的老村支部书记薛昌和积年沉淀下来的利益格局的强力压制。而事件发展过程显示，基层新的具有普遍合法性的政治力量在不断生长，他们通过动员村民提出合法诉求，寻找到了推翻旧力量的支点并付诸行动。进入解决渠道后，广东省也采取务实态度，充分尊重更具合法性的新力量的上台，这是在该省开展社会管理创新、对城乡基层归还治权的大背景下给出的正面回应。

这样的基层大规模维权事件，在当下中国实已多次发生。这既是由于土地等资源市场化过程中，集体所有制下成员个体的土地权益不清，地权处置通常给村民造成重大损失，导致强烈争议和不满，也是由于基层自治组织在面对公权强势介入地权处置时，普遍受到左右，人们强烈的监督参与欲望被压制。

位处京畿的河北香河，亦是典型案例之一：在土地资源日趋紧俏时，香河地方权势阶层与乡村自治组织的代表构建了紧密的利益同盟，形成了相对稳定、日益固化的权力结构。在遭遇村民强烈对抗后，当地以部分官员去职为代价维持了旧有利益格局，对抗和上访的村民获得赎买，他们作为新生力量，适应并力争进入这一利益格局，以图在下一步城市化进程中同样成为渔利者。这埋下了长期不稳定的祸根。

广东省则试图解剖麻雀，打破乌坎—东海—陆丰的利益格局，并尊重村民意愿，严格落实法律，允许学者和部分NGO成员参与创新乡村治理，形成了获得绝大多数选民支持的新的治理群体。在本专题《乌坎密码》一文中，读者可由具体翔实的独家调查，一睹曾经稳固长达40年的旧利益格局如何坍塌，新生的政治力量又如何逐渐生长。

虽然广东省面对新的基层自治势力，采取了治权归还的姿态，但由于缺乏整体的改革设计、明晰的权利界定和创新的选举制度，乌坎村的新领导群体上台后发现，权力组成机构和人员的更迭，并不等同新的治理机制，村民的权利仍然不清，村两委地位强势，治理结构仍旧，并不能从机制上防范下一个“薛昌”的产生。

新村委的负责人认为，如果建立新的治理机制，它应是建立在每个成员都具备明确地权基础上的。确立清晰的地权等农村产权、保障每个成员可以自主参与市场的地位，才能有效减少成员个体被集体组织领导人肆意侵渔的机会。

其所指的权利基础和产权市场，实际已有多地改革试点。上世纪80年代，安徽岳西县委书记便大胆致力于还权于民的林权改革，它一度被叫停，直到2008年才回归，时隔多年后产权改革回归，似在讲述基层治理的演进，决脱离不开“产权的革命”。

重庆市在农村产权市场领域，建立了全国唯一一个可以在省级区域内实施地票交易的平台。但重庆市在土地确权中，推行实施的具体措施基本由政府主导兼以尊重乡村集体和农户意见。在涉及权属争议时，采取的主要是协调、仲裁和维稳，并未完全走出“为民做主”的青天式执政式思路，也就未能在治理机制上发展乡村民主自治。

与重庆相比，成都改革的最大差异在于，它的土地确权的方式与内容有异。成都将村民的土地承包权益确定为“长久”，并将土地的集体所有权确认到村小组，与确权配套，建立了农村产权交易市场。在实施土地确权时，政府除提供土地测量服务和政策配套外，涉及村民之间的权属争议纠纷，主要交予村内自主处置，由村民自主发挥智慧。由此，村民探索建立了新的自治机构——村民议事会，这个机构以其强大的民意基础，实际发挥了村民代表大会所从未能起到的作用。

乌坎人所指的新治理机制，还包括了权力机构选举方式的设计。村民认为乌坎选举成功，并不能说明目前通行的选举制度是成功的：“为什么过去薛昌就能操纵选举，这次在外界高度关注下才能真选？恐怕是制度设计本身有缺陷，如果不能探索出很具体的好的制度来实施法律，未来很难保证。”

安徽省社科院的辛秋水，针对海选的缺陷，在安徽多地试点组合竞选制，获学者评价为：“在竞选中提高公民的民主意识和公民素质，在农村社区培养民主氛围、民主环境、民主习惯和民主能力，是对历史、社会真正的推动。”

清晰稳定的权利基础、产权市场主体地位、富于民意基础的新治理机构、良好的选举制度设计，仔细考察这几项试点成果，均出自于一种公权退出、还治权于民的改革取向，这在成都和安徽部分地区的改革中表现明显。广东省更是开始开展了以社会建设为名、对城乡基层归还治权的改革。这项改革在广东，具有与经济建设同为“核心”的重大地位。

自从2011年7月以来，广东省正式推出了系列改革措施，释放、归还治权，培育社会组织，以期实现协同共治，其改革的深度与广度，在全国为先。但与新生的乌坎显得稚嫩生疏一样，广东省培育社会组织，以期实现协同共治之路，虽方向明确，但实际操作中不免艰难，社会中坚力量尚处于未能充分发动的状态。

怎样实现还治于民？广东省社工委专职副主任刘润华，就此专门阐述了改革理念和操作思路。而河北香河等地在政府主导下大规模土地流转，“消灭”村庄、使得村民自治消亡的改革，则提供了公权扩张的另一个方向的改革思路，其缺陷是，数年内造成大量的暴力事件和村民上访。