经济观察报 记者 陈文雅 土地制度改革的风声再度涌动。11月28日，《土地管理法修正案（草案）》在国务院常务会议上通过，并将提请全国人大常委会审议。

此次修订主要集中在第47条，即对农民集体所有土地征收补偿制度作出了修改。将财产性补偿和安置补偿分离，改变了此前一次性发放征地补偿款的征地补偿结构。房屋不再简单作为“地上附着物”给予有限补偿，而是作为失地农民财产评估其价值。

土地制度改革的讨论逐渐升温，坊间甚至流传下届中央政府可能启动农村土地私有化改革。中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英就此话题谈了自己的看法。

经济观察报：除了征地补偿制度以外，《土地管理法》的修订是否意味着土地制度会有一些更深层次的改革，例如一些学者一直呼吁的，政府在土地市场领域着重管理职能，退出经营职能，以及让农民成为土地市场主体，直接享受到土地升值带来的收益？

党国英：大的系统工程很难，最乐观的估计也得两三年、三五年之后。土地征收补偿显然只是标准的改变，很难触动根本，充其量会缩小征地规模，区分公益性和非公益性，不会触动太深的利益。政府对此决心不大，大家也没有形成共识。

经济观察报：你对农村土地征收补偿制度改革有哪些建议？

党国英：我个人的看法，农村土地征收补偿制度改革除了提高征地补偿标准、规定征地款的使用方式等一些最基本的制度性变化外，还应在征地范围上做到“两个区分”：一个是公益性用地和非公益性用地的区分，另一个是重大公益性用地和非重大公益性用地的区分。

只有重大公益性建设需要使用农村集体土地，才可以通过征收办法将农村集体土地转变为国有土地。至于非公益性的商业占地，应按照自愿原则，让当事各方讨价还价，农民直接参与，如果农民不愿意就不征了。如果你赔偿标准一高就挣不到钱了，那就说明这个地方不具备开发条件，也就别征了。讨价还价形成的价格产生的分配问题则需要有一个公正的处理办法。

尽管公益性和非公益性用地很难界定清楚，比如开发区是非公益性用地，但开发区内道路却是公益性用地，但可以使用列举法来界定这种区别，并明确由一定层级的人民代表大会确定本级政府辖区的重大公益性建设项目。有了这方面的规定，就可以防止错误的征地行为。

如果公益性用地农民不同意征怎么办？要采取强制措施吗？这些都要有详细的规定，如果没有系统的配套方案，只是个别地方改一下，最终还是很难彻底落实，执行效果不好，就不如不出。

现在的征地拆迁冲突主要还是工作不细致、方法不得当造成的，至于几个钉子户不会影响大局，林萃路原来也有钉子户，现在不也没了。此外还应区分农业用地和农村建设用地，建立不同的征收补偿机制。

在大多数国家，农业用地的交易如果不涉及土地用途变化，交易价格不会太高；一块农业用地的买卖价格，大体上是这块地所发生的地租的10倍左右。如果发生用途转变的情形，增值收益是由用途变化造成的，而用途变化是政府规划造成的，政府占有增值收益自是应当。农村集体建设用地（主要是农民的宅基地）被征用就完全不同了。农民祖祖辈辈住在那里，不是国家规划给他的，不能说你随便定个价一征就征走了。所以，征用这类土地，应参照当地城市建设用地市场来确定补偿标准，例如，一亩地该100万就100万，该1000万就1000万。应确保农民参与谈判过程，享受其中的收益。如果农民暴富，也可征收一种累进性的特别税加以调节，决不能以公益的理由拒绝支付“市场价”。

经济观察报：你对农村土地私有化的呼声和传闻怎么看，是否有具体的建议？

党国英：以公有制主导，“多元化的土地制度”比较适合中国国情。事实上中国的土地绝大部分是国有的，集体所有的农村建设用地占比不高，不会影响大局。
经济观察报：各地都喜欢占用耕地搞建设，导致土地利用和耕地保护之间矛盾凸现。这个问题你认为应如何解决？

党国英：之所以地方政府喜欢占用耕地搞建设是因为现有存量土地利用起来麻烦，补偿成本也高。应该收取高额的耕地占用税，提高占用耕地的成本，倒逼地方政府做好存量土地利用。
经济观察报：对于目前重庆、成都土地流转试点情况你有何评价？

党国英：成都试点有两大亮点，一是土地确权，增人增地、减人减地。在土地确权的过程中，纠纷和历史遗留问题很多，但最终要通过缓解社会矛盾的方法去解决，成都在这方面干部的工作做得比较细致。但这方面还有一些争议，有的学者认为，一些既得利益群体借机囤了很多地，之后大搞永久确权，这是试图进行利益固化。永久确权一定要和农民说清楚，不能糊里糊涂地搞。另外，如果使用卫星定位，最大误差达８米，很多农民接受不了。

另一个亮点是地震后城市资本参与了农村建设，我认为这实际上是一个很好的探索，突破了现有的制度框架，但是成都自己一直不敢讲这个，把它当成丑事藏着掖着。

重庆地票我认为不是市场化的办法，无法实现市场化资源最优配置，土地价格本来是有级差的，如果简单按照一亩地多少钱的价格形成方式，很难反映真实的供需状况。