经济观察报 陈宁远/文 “社会保障国际论坛暨《中国养老金发展报告2012》发布会”昨日在京召开。据报告统计，2011年养老金收不抵支的省份有14个，收支缺口达到767亿元；全国个人账户空转更是在5年前突破1万亿之后，如今突破2万亿。

这当然是一件很严重的事情，但问题却不是今天才显现，而是早已有之，而且就各项社会保障金来说，也不是养老金独有的现象。可以说，这是中国公共财政体系风险的最大空缺。早在次贷危机的2008年，就有专业人士估算，即使不计失业保障，各类保障资金当年的需求，至少也要10万亿，而2008年政府财政总收入约为6万亿，远不够覆盖社保空缺；2011年的财政收入则10万亿出头，和这个空缺大抵相仿。

这看上去有些触目惊心。弥补社保的理由很充分，假如今年就要全面弥补社保缺口的话，则政府一年的财政收入，就不能做其它用。但不给公务员发工资，不能有国防开支，甚至碰见自然灾害也不能救济而单做社保，对一个国家来说，则没有任何实际意义。

国家的财政收支是一个系统工程，单独把任何一项支出和收入简单挂钩，都难免挂一漏万。尤其是把养老金的缺口和财政收入简单挂钩，更不全面。很容易让人产生误会，以为建立包括养老金在内的全民社保，就是国民养老的唯一选项。这种对社保的流行看法，其实有很大的片面性。国家建立养老保险制度，并不意味着国家财政收入全部要用来养老，更不意味着国民养老只有依赖国家财政支出这一种选择。

目前中国养老保险金主要来自三个方面。一是地方政府办社会保险资金，涵盖五种保险：养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、生育保险；二是企业补充的养老保险年金；三是中央设立的社会保障基金，主要来自中央的财政预算和国有股上市减持。三种来源累计金额大约为3.2万亿，其中养老保险金额为2万多亿。

从资金来源看，可以说目前我国社保资金大部分来自地方。但我国地方财政收入，并不宽裕。依靠地方政府的财力，完成全民养老体系其实很难实现。在现行“社会统筹和个人账户相结合”的制度模型下，由于历史上我们并没有实行社保体系，这部分原因造成的欠账，使得各地社保部门均在不同程度上，调用个人账户资金用于当期支付。挪用个人账户造成的新债，加之远未偿还的历史旧债，想短时间弥补，很难有立竿见影的办法。

若单纯依靠企业行为，则更不可行。比如说靠央企上缴利润，也是杯水车薪。因为央企2011年的净利润不足1万亿，央企大多是上市公司按照股东优先的方式分红之后，其实是没有多大金额来弥补空缺。何况养老说到底不是企业行为，而是社会行为。我国过去企业办社会，养老效果并不理想。目前中国社保的缺口，有很大一部分原因，就是过去企业办社会不能彻底解决问题，现在新制度难以顺利交接造成的。何况，企业养老不可能覆盖全社会的养老人群，只会造成大规模低工资、高就业的企业冗员现象。

而成立10年多的全国社保基金，目前还看不出它对国民养老的具体支出。全国社保基金公布的年报里，只看到其投资收益，而看不到其具体支出，甚至没有财政拨付的资金比例。立即指望也实属不可行。目前暂时看不出国家可以拿哪一部分资金来充实养老金缺口。如果按养老保险严格的程序，即养老保险要做到现收现付，则目前三个资金来源的中国养老保险，是不能满足国民需要的。

钱不够，当然要想办法。但这个办法是不是只能从财政收入里扣呢？也许很不现实。一是我国现在财政收入的预算，没有完全公开，不知道哪一笔收入是可以用来补充养老保险资金的。二是捉襟见肘的地方财政收入决定地方政府，是不可能大规模补充社保资金。

早在2008年2月上海社保基金就公布了当年超支了 170亿元，2011年超支虽然下降了，但依然超过在10亿以上。中国财政收入最富裕的城市上海，都出现大规模的入不敷支，其它地方的艰难可想而知。若是再要求地方在原有基础上扩大规模，建立覆盖全社会的养老体系，即把以往不在列的农村户口人群纳入养老体系，道理虽好，但钱却的确没有。

也许现在要建立全民社保太过于理想化了。虽然可以说这是一个发展中的问题，需要不断完善。但一个短期难以实现的制度设计，不周全也是显然的。无论怎么说，把养老制度彻底建立在国家财政上，至少现在并不完全合理，虽然会有一万条理由合情。

何况，所有政府主导的社保体系，资金来源无论是地方、中央，还是企业，最终都是百姓自己的钱。其途径无非是税和费，这些税费集中到国家手里的过程都是强制性的，收的时候有成本，用的时候也不少花钱。把老百姓自己的钱收上去，再用回老百姓身上，不如让老百姓自己选择养老的途径。

因此，国家养老制度应该保障国民选择更加多元化，也许要比简单看到资金缺口更重要。比如让一部分有能力选择市场投资养老的人群，自愿选择市场化养老（比如保险公司的养老保险），而不再享受国家的养老。虽然这也未必马上解决问题，但更多的选择，要比只有一种国家的养老，也许更能符合实际。