经济观察报 记者 谢良兵 尽管在去年的北京两会上，沿用多年的“人口调控”字眼被北京官方弃用，但在1月21日开幕的2013年北京两会上，人口调控依然是一个绕不开的热门话题。此前一天，一个最新的数据被公布：截至2012年末，北京市常住人口达2069.3万人。

北京市统计局、国家统计局北京调查总队联合发布的这项人口数据显示：2012年年末北京常住人口比上年末增加50.7万人。其中，在京居住半年以上外来人口773.8万人。官方称，这是近年来北京常住人口增量较少的一年。

两会期间，首都雾霾重现，让代表们再次将焦点聚集在人口问题上。“如果人口没有得到很好的控制，生态文明没有很大的重视，北京五年后可能GDP上去了，但大家都不愿意在这儿生活了。”北京市副市长洪峰在分组讨论时说。

为此，在这个每五年一次的换届会议上，北京市的政府官员们似乎要证明自己的更大决心来优化北京的空间布局——在人口密集的中心城区，实行最严格的建设规模控制；同时加快建设城市副中心和新城，禁止人口在疏解搬迁区域的再聚集。

经济调速带来人口缓增

北京人口为何缓增？在1月21日的新闻发布会上，北京市统计局副局长夏沁芳称，通常来说人口聚集与经济发展相关。经济发展越快，人口越多；经济发展越慢，人口则越少。而近两年北京的经济增速一直在降低。

数据显示，2012年北京地区生产总值比上年增长7.7%，增速为近年来较低的一年。“这在一定程度上影响了常住人口的增加。”夏沁芳说。不少外地人开始离开北京。半年前，北京市统计局公布的数据称，2011年全市暂住人口比2010年减少了60万人。

中国人民大学教授王琪延分析称，北京调整经济结构之后，经济增速放缓，对外来务工人员的需求减少；经济下滑也导致收入下降，生活成本的加大，也会促使一部分外地人离开北京；再加上各类对外地人的限购政策，加速了这一变化。

夏沁芳解释说，这也跟北京的产业结构升级有关，近年来北京实行了“以业控人、以业管人”的人口调控措施。

早在2010年，北京人口调控就正式提出。北京政府还将调控的目标下放到各区县，纳入考核。除教育、卫生、交通和民政等部门在制订政策时要考虑人口调控的目标之外，各区县、部门也将承担人口总量、结构和分布等调控的目标责任。

同时，北京还对各区县的人口调控设置了一些预期性的指标。这种影响官员政绩的调控措施，令各区县政府有了人口调控的积极性。

北京大学人口所教授陆杰华介绍说，北京市对于外来流动人口，实行了“以证管人、以房管人、以业控人”模式。这一模式其实是10年前北京顺义区进行控制流动人口试点工作的模式。“顺义模式”已成为调控外来人口的主要方式。“顺义模式”主要是通过产业布局来影响人口的分布，通过调整产业结构，来提高外来人口的准入门槛。效果很快显现出来。过去两年多，北京市通过限购车、房，让房地产和汽车产业逐步退出支撑北京GDP的主要行业。

在陆杰华看来，也正是这个时候开始，北京市政府对于人口问题的解题思路才真正清晰。即淡化行政手段，转向服务管理，用市场的手段进行人口调整。

不过，行政手段依然没有放弃。2010年起，国家各部委、央企以及北京市各企事业单位的进京指标已经缩减。未来北京将进一步收紧外地生源高校应届毕业生在京落户政策。目前，本科毕业获得北京户口的机会越来越少。

3000万人的北京会怎样

北京市副市长洪峰担心，北京人口如果按照这个速度增加下去，五年之后总人口数可能达到2600万，如果不控制的话，就会达到3000万。国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组的观点认为，北京的人口增长难以逆转。

根据课题组近期的一项测算，到2020年，北京市常住人口取低限，可达到2474万人，取高限，则将达到2770.3万人。以低限而言，2020年外来人口将达到1047万人，外来人口占北京人口的比重将逐年提高。

课题组同时认为，在现行规划控制下，如果城乡建设用地土地集约利用率达到现有城镇的水平，则理论上北京的土地资源承载力为3000万－3200万人。即使按伦敦每平方公里4700人的标准估算，北京仅6400平方公里的平原地区即可承载3000万人口。

大城市走向聚集是必然趋势。华远地产董事长任志强曾在中国经济展望及城镇化发展论坛上也透露过，在北京修编2020年北京城市规划时，他们曾提出人口从1800万修正为3500万，但这个建议未被采纳。

以规划来控制人口规模并不现实，事实上，北京早在2007年就已突破国务院此前批复的北京人口规模。国家发改委课题组认为，就业和收入水平、公共服务水平和优质资源以及相对较低的生活成本等因素，造成了北京人口未来的增长无法逆转。

3000万人的北京将会是什么样？普遍的担心在于，资源紧张、环境恶化等问题将出现。因此在北京的“两会”上，不少政协委员提到应合理控制北京人口，减轻城市管理压力。而控制人口无疑是挤出外来流动人口，并抬高外地人进京的门槛。

中共北京市委副书记、市政协党组书记吉林给在场的委员们讲了自己亲历的故事。时任北京市副市长的他在中国人民大学校园内转悠，听到一位老师说：“北京市长挺有意思，老嫌人多，各地人口到北京来，他当市长应该感到光荣。”

吉林对委员们说：“北京的发展离不开外地人。”国务院发展研究中心研究员巴曙松认为，流动人口对城市生产密度、消费密度的提升起到了至关重要的推动作用，也构成城市繁荣的基础推动力。这一点可以从北京、上海和深圳中国三大中心城市外来人口的高比例看出。

吉林表示，应全面认识人口问题，既控制规模又促进有序流动同时又调整结构。他强调，要解决好这一问题，就应该想办法疏散中心城区功能和人口，使得北京区域发展更均衡。

新城建设助推人口调控

国家发改委课题组的建议是，北京市要坚定不移地以改善公共服务为导向，逐步缩小外来人口和本地人口的公共服务差别；充分利用北京市行政辖区的空间，合理配置人口和资源。课题组称，这才是北京市对待人口问题的正确思路。

中国社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟开出的“药方”是，解决人口调控要从根本的措施上想办法。比如要规划好城市，实现功能的分区和疏散，对于那些集中在市中心的一些公共服务，可以分散到周边的一些卫星城镇去。

事实上，此次的北京两会上着重提出了人口疏解方案，即严控中心城区，建设副中心城市。

北京市代市长王安顺做政府工作报告时，对2013年工作提出七方面建议。其中提到在中心城区，要实行最严格的建设规模控制，着力推进功能疏解，增强服务保障能力；其次是要加快城市副中心和新城建设。

通州这座“睡城”，因为规划为北京的副中心城市，在这一次的工作报告中被重点提及：坚持聚焦通州，科学规划，分步实施，积极推动城市副中心建设，确定起步区及相关配套政策，力争“一核五区”重大基础设施、公共服务设施和重点项目建设取得较大突破。

与人口调控政策一脉相承的“以业兴城、职住平衡”特点被刻意强调。政府工作报告中称，打造功能完备、宜居宜业的综合性新城。强化基础设施先行和特色产业支撑，带动区域城市化。逐步发挥疏解中心城功能和人口的作用。

这一建议源自2012年9月北京市政府发布的《北京市主体功能区规划》。按照此规划，北京划为四个功能区域，包括首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区。规划中首次划出了63处禁止开发的区域。

关于人口难题，规划提出，要促进首都功能核心区人口疏解，人口比重有所下降；积极调控城市功能拓展区人口结构，人口比重趋于合理；提高城市发展新区人口承载力，人口比重适度增加；引导生态涵养发展区人口集聚，人口集聚水平显著提高。

除此之外，产业结构的调整也将对人口调控起到重要的作用。规划指出，要立足四类功能区域发展定位，加快转变经济发展方式，发展高端、高效、高辐射的产业，加快低端业态的调整退出，控制人口过快增长。

据了解，春节前后，北京市将和通州区共同就如何深化“城市副中心”功能定位进行一次深入的商讨。“希望（通州）城市副中心几年能够建出初步的样貌，中心城压力疏解了，我的压力就小了。”北京市代市长王安顺在两会小组讨论时说。