经济观察报 记者 陈慧晶 村镇银行自2007年在中国存在以来，已经走过了整整6个年头。

在这六年的发展中，村镇银行经历了成立之初小心翼翼的试点阶段，感受了政策的大力推广和扶持，在初尝甜头后，又陷入了难以克服的发展困境。

本报根据银监会披露的行政许可信息统计，从2012年9月底到2012年底，核准筹备的村镇银行为50家，2012年全年核准筹备了123家。这个速度与2011年的377家相比降速很多。

中国社科院农村发展所副所长杜晓山认为，村镇银行目前的发展速度是慢了一点，盈利的速度也慢了一点，村镇银行的发展还需要从政策、环境、内部管理等各方面加以改进。

审批放缓

在银监会2009年实施的《总体工作安排》中，2009年计划设立村镇银行312家；2010年计划设立344家；2011年计划设立371家。根据银监会年报信息披露，2009年批准成立的村镇银行为57家，2010年和2011年开始提速，分别增加了201家和377家。

但进入2012年后，村镇银行的发起速度又有所放慢。根据银监会在2012年9月披露的数据显示，全国村镇银行数量为799家，比2011年底增加了仅73家。

速度放慢源自发起人主体的减少。“在现有的村镇银行发起人中，城商行和农信社、农商行是大头，但从2011年下半年起，城商行异地开设村镇银行逐渐被叫停。”中国村镇银行发展论坛组委会办公室主任赵方告诉《经济观察报》。2010年银监会在《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》中明确规定，“严禁以各种方式和手段阻碍或变相阻碍符合条件、有发起意愿的中小银行业金融机构跨地区、跨省份发起设立新型农村金融机构。”城商行的热情极为高涨。但到了2011年7月，银监会发布《关于调整村镇银行组建核准有关事项的通知》，将村镇银行的审批权由原来的地方银监局审批收至银监会，地方银监局只负责具体的实施准入。在银监会刚刚发布的《关于做好2013年农村金融服务工作的通知》中，银监会再次强调了不允许城商行跨省区扩张。

“城商行的热情降低了，而农信社等又因为本身实力不够，不能够快速开设村镇银行。”赵方表示。

对于实力雄厚的工农中建等国有大行，在村镇银行实行批量发起后，一度加快了村镇银行的开设步伐。如中国银行采取了和新加坡淡马锡旗下的富登金融控股公司合作开设村镇银行的方式，目前有18家村镇银行和4家支行。中国建设银行2012年报显示，建行发起的村镇银行已经有26家。而对于网点数量已经很多的工行和农行，发起村镇银行的热情始终不高。工行自2009年底成立首家村镇银行以来，进展缓慢，到目前为止也仅有两家。农行也仅有6家村镇银行。

而对入股农村金融一度最为积极的民间资本，也似乎正在慢慢冷却热情。据银监会年报显示，2010年民间资本入股村镇银行比例为54.80%，2011年提高到74%。但最近转让村镇银行股权的消息多了起来。“据我们所知，有不少几年前入股的民营企业家都在转让股权。”赵方说，“村镇银行一度盈利很好，但近几年由于国有大行、城商行都加大了往县域、农村地区开设分支机构的力度，竞争大大加剧，村镇银行赚钱越来越难。”

2012年11月19日，邦信资产管理有限公司在上海联合产权交易所公告，拟转让其持有的全部四川彭州民生村镇银行股权。而此前，包括亿晶光电、银达担保等在内的民营企业都已经纷纷退出了村镇银行的经营。

“民营企业家入股，首先是要获得高额回报，如果投资几年，都只能获得很少的分红，投资回报率太低，热情自然就退却了。”赵方表示。

而另一方面，持股比例仅为10%的民营企业，也很难获得自主的经营权。“在村镇银行的经营上，总发起行要全权控制，小股东基本没有话语权，也就不愿意再参与经营。”杜晓山分析道。

发展之困

在业内人士看来，村镇银行发展慢、盈利难，是由多方面原因造成的。但首先就是在定位上存在不清晰的现象。根据《村镇银行管理暂行规定》，村镇银行是在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。“我国农村地区经济发展相对滞后，而村镇银行既被赋予支农惠农的责任，却又面临着无差别监管的管理，自然在经营和发展中就产生了两难境地。”赵方向《经济观察报》表示。

一方面，农村地区的贷款运营成本高。由于农民的贷款额度普遍较小，而村落的分布又通常较分散，贷款管理起来较为困难。另一方面，农民没有征信系统，银行对农民的还款能力和意愿很难判断。

在实际操作中，也有村镇银行积极推出创新做法，通过和村委会等力量的合作，控制贷款风险。如广东梅州客家村镇银行就很好地结合了村委会、乡委会这套平台，由他们对辖区内的村民进行征信和担保，银行负责放款和监管。“这样的做法很好，但采用这种做法的村镇银行并不多。”赵方说，要采取这种方式，首先要政府感兴趣，能积极配合。因为这对于乡委会和村委会都增加了工作负担，还存在用政府信用为农民提供担保的风险。

在吸储上，村镇银行面临着更大的困难。由于村镇银行起步晚，宣传少，经营范围又局限在单个县域之内，没有总行等上层机构，在普通民众看来，其信誉度显然比不上一些早就扎根在农村地区的老牌银行，如邮储、农行、农信社等。而不能吸收储蓄，就没有流动资金，没有盈利来源，这对村镇银行的发展造成了很大的障碍。“尽管政策规定允许村镇银行实行上浮至4倍的存款利率，但吸存依然很困难。”赵方说。

而在自身的管理经营上，村镇银行也面临着人才短缺、资金不足、业务简单等特点。“村镇银行的人员通常来自于发起行。刚开始，人才问题还不是很突出，因为开设一家村镇银行，通常都从发起行派一位主管领导过去。但后来采用集中批量化成立，就要派一批干部过去，这对发起行的人才储备是一个很大的考验。”赵方说。而由于村镇银行本身品牌影响力小，市场认可度低，很难招到优秀的人才。

在经营模式上，村镇银行基本延续了发起行的经营模式。比如，由浦发银行发起的村镇银行，基本采用浦发的经营模式，而由民生发起的村镇银行，就采用民生的经营模式。但发起行的经营模式并不一定适用于农村地区的情况。杜晓山就认为，很多大行和股份制银行，是从城市起步的，对农村地区的经营并不熟悉。

探索社区银行的发展，或许是村镇银行改善目前困境的途径之一。2012年6月18日，银监会发布了《关于农村中小金融机构实施金融服务进村入社区工程的指导意见》，大力提倡扩大服务范围，提出“可由就近营业网点灵活采取流动服务车、马背银行、背包银行等多种形式”。2013年2月初，上海银监局又下发了《关于鼓励上海银行业金融机构加强社区金融服务的指导意见（试行）》，鼓励中小商业银行、农村中小金融机构优化网点布局，增设营业网点。赵方认为，社区银行淡化了服务三农的概念，所有的经营观念要向社区银行转化，服务方式更灵活，业务内容也可以更丰富。

“怎么推动村镇银行能到欠发达地区发展，能做好小微农民贷款，政策上要给予较大的优惠和鼓励。比如在财税上能否给予更多补贴，在监管指标上，如存贷比、风险控制等方面更放宽一些？”杜晓山认为，中国的村镇银行发展还有很长的路要走，仅仅从数量上看，就远远不够，“仅就县级市级来看，我国约有2000个县市，如果两年多内在每个县市建设2-3家村镇银行、贷款公司或资金互助社等新型农村金融机构，全国就应该有4000至6000家，目前的数量是明显不够的。”