经济观察报 评论员 张延龙 《全国主体功能区规划》出台已有两年，这是一个“最高层次的国土开发规划”，是一个推进区域协调发展科学发展的顶层设计规划，然而，一个这样好的规划，其落实情况却不乐观——相应省级层面的规划编制进展缓慢，两年内仅有过半省份上报。

简而言之，《全国主体功能区规划》是一个划定哪些地区可以“优化开发”、“重点开发”，哪些地区只能“限制开发”、“禁止开发”的规划，所谓开发，即大规模工业化城镇化。这样划定的目的，是为了根据不同地区的资源环境承载能力，形成有序的开发秩序。

近十年来，中央与地方政府之间的区域规划、战略、政策层面的各种互动，是中国区域经济发展的一条主线。但这样一个最顶层的规划，地方响应却不积极，实属罕见。

为什么会发生这样的情况？有国土专家提到，《全国主体功能区规划》一直处于一个多方协调的过程，存在下级政府和上级政府的博弈，“大家都想重点开发，都想得到国家的支持，都不想成为限制开发地区，这个是客观的。”

有地方官员也认为，规划实际上是一个约束性的规划——它约束了一些限制发展地区的义务，却没有预设，或者没有充分考虑这些地区相对应的权利，这些限制发展地区，又往往是欠发达地区。

这样的诉求，媒体上却很少见到，因为地方官员们公开讲这些，会被认为没有“大局观”。实际上，不管官员们讲或不讲，这样的诉求和现实始终存在。

在当下的社会语境中，这样的诉求却很少被认同和理解。人们常常以一种关心“后花园”的心态，关注这些欠发达地区的环境有没有受到危害，如果这些地方的山川秀美受到了破坏，人们会义愤填膺，潜意识中，人们理所当然地认为这些地方应该保持足够的森林覆盖率、生物多样性，而这些地方的长期发展、居民收入生计，并没有得到充分考虑。

前不久，南水北调中线工程即将蓄水之际，水源地丹江口库区受到污染威胁的新闻，受到了广泛关注，央视和新华社调查到一些河流的水质受到污染，这引起了大量的批评，有人指责这些地方缺乏“大局观”，国调办的官员则说，“从现实观察，中线水源地保护内在动力不足”。

这件事发生后，国务院法制办公布了《南水北调工程供用水管理条例》征求意见稿，希望对水源地水质环境订立严格“国标”。这些现象背后，实际上隐藏了更深层次的问题——

南水北调中线工程要从陕西、湖北调取汉江水，涉及到流域数十个县，基本上被划定为限制开发地区。这些地方为了给北京等发达地区提供清洁用水，受到了更严苛的环保门槛政策约束，即所谓“一江清水送北京”，但它们又因此得到了什么？仅仅应该是那一点财政转移支付收入吗？

说到底，在当前阶段，生态环境是经济发展的一个函数，要维持更高的环保标准，必然要丧失一定的经济增长水平。为了解决这个问题，一直以来，陕西都在呼吁中央应该建立用水补偿机制，“用水补偿”背后的逻辑实际上是“生态补偿”，归根到底是对“发展权”的补偿。

当地的专家说，按照国家的有关法律制度，水质只要四类水就合乎标准了，现在汉江要达到二类水的标准，很多工业项目都不能建，很多农田要退耕还林，这其实已经剥夺了他们发展的权利，为什么不该补偿？

然而，一涉及到补偿的实质性问题，比如谁来补偿？怎么补偿？补偿多少？这些问题常常只有原则性的概念，相关的议题、讨论已经持续了很多年，却从来没有得到过中央权力部门的明晰说法。

南水北调工程的补偿机制难以建立，实际上是《全国主体功能区规划》落实缓慢问题的一个缩影。中央文件讲的很清楚，全国主体功能区规划，本质上是一个“战略性、基础性、约束性的规划”，既然约束了欠发达地区的义务，就应该明确它们应该享有的权利。

而且，这种权利不应该是简单的财政转移支付手段，一转了之。发展权的补偿不是中央政府与地方政府之间的利益博弈，也不应该是地方政府之间简单的利益横向转移，它是全社会都应该认真面对、考虑、讨论，进而形成共识、落于实处的大课题。

不能让欠发达地区继续承担全社会的发展成本，这样的表态不应该流于空谈——有官员说，应该为南水北调库区的移民“立一块碑”，还有人说，应该对水源地的奉献者怀着一颗“感恩的心”，显然，这些应该都不是被限制开发地区的人们最想要的。限制开发不能一限了之，现在，既然渐渐认识到这些地方的人民已经承担了失去发展权的成本，那么我们就必须寻找合理的治理模式和组织结构，使它们走向进步，尽早行动起来。