经济观察报 记者 张延龙 刘夏村 榆林有着千余年历史，然而，这座城市真正广为人知却是在最近5年。
从一夜暴富式的增长，到如今陷入经济低谷、煤矿停产、民间融资资金链断裂，榆林的命运始终牵动着人们的眼球。毫无疑问，榆林是有着得天独厚优势，也常常被人另眼相看的城市。千里之外的省会西安，陕西省的决策者们怀着复杂的心情看着榆林，希望它能够成为资源城市率先转型的表率。
5年前，一份由陕西省委省政府下发的文件《关于进一步促进榆林跨越发展的若干意见》，帮助榆林驶入经济发展的快车道，在与鄂尔多斯的竞跑中迎头赶上，这份文件意义重大，被陕西政商界称作“榆林27条”。
今年以来，资源行业低迷，繁荣突然终结，榆林又走到了一个低谷，倒逼转型论不绝于耳。经过逾年的酝酿，陕西省政府近日形成了《关于进一步支持榆林持续发展的意见》，并已下发。这份文件被称为“新27条”，与5年前那份“旧27条”相对应。
这一次，陕西省政府准备指导榆林怎么做？
榆林慢了
米宏英的公司经营着西装生意。她的办公室紧挨着车间，房子里满是布料和一排排挂起来的西装成品。一楼的大厅则展示兼售卖公司的产品——西装和一些挺括的衬衫，价格不算贵，当然也不算便宜。这家公司主要为榆林的大型企业和事业单位提供团购和定制服务，服务的对象是当地迅速发展的中产阶级。“去年的生意还很好做，今年敲定一笔单子却很难，”米宏英说，“你去酒店、商场看看，往年人都是满的，大家都在消费，今年差多了。”
在米宏英的视野之外，其他迹象也显示出，突然之间，榆林经济放缓。
在包茂高速陕西段（鄂尔多斯—榆林—西安），一辆辆奔驰的重型卡车装载的是榆林出产的原煤、天然气、甲醇等原材料和化工产品。这条道路的拥堵情况是陕西经济的晴雨表，过去10年里，随着原材料价格的节节攀升，榆林的经济繁荣获得了前所未有的动力。但是，这半年里，马路陡然空旷了起来，以往运煤车动辄排出几公里的长队不见了。
今年上半年，榆林的工业产值仅实现了3.4%的增长，同比降低18.7个百分点，下降的原因是中国经济不振造成的需求下降，这些因素导致原煤、电石、甲醇等产品价格猛跌，从而让榆林经济丧失了动力。
榆林市发改委一位要求匿名的官员说，预计今年的各项数据可能无法实现预测的目标，包括经济增长、财政收入，形势非常困难。上半年，榆林的财政总收入出现了令人非常讶异的负增长。
今年上半年，榆林的经济增长为8.6%，对许多城市来说，这可能是一个还过得去的数字，但在榆林，这样的形势几乎被视为灾难。
榆林曾经风光。根据陕西官方的数据，榆林的经济总量由2008年的1172亿元达到2012年的2769亿元，年均增长16.7%，城镇居民人均可支配收入由12197元达到24140元，年均增长22.2%。这段不凡的持续增长让榆林跻身于中国经济的明星城市，成为“暴富的边城”。
投资一家煤矿的张东说，“10年的高速增长，人们都习惯了。”这10年里，他眼看着原煤的价格从几十元乏人问津，一路涨至六七百元，甚至许多人托关系买煤，而现在原煤都堆在坑口，看形势，“整个行业两三年可能都不会好起来”。
经济繁荣的突然终结成为了全民情绪发泄的出口，对经济的不满充斥于街谈巷议。许多民间资本持有的煤矿由于陷入亏损而停产，为它们提供资金的民间借贷公司资金链迅速断裂，这导致了它们的投资人——成千上万的榆林富豪和中产阶级失去了自己的财产，甚至负债累累。
榆林市政府则监测到，民间的投资和消费意愿都在下滑，许多星级酒店的收入下降近半，当地最大的一家汽车4S店东洲大众的零售额下降了22%。
新老27条
无论是当地人，还是远在千里之外的陕西省政府主要官员，都不希望看到这样的状态在榆林延续下去。
陕西省政府决策咨询委员曾昭宁说，目前的经济形势将促使榆林提前转型，“对榆林的长远发展来说，是个好事。”
问题是，转型方向具体是什么？从哪些方面入手？
一份重要的文件最近从陕西省委省政府下发，并在很短的时间里迅速在榆林市委、市政府各个部门中传达和学习。
这份名为《中共陕西省委陕西省人民政府关于进一步支持榆林持续发展的意见》的文件，是一个指导榆林发展的纲领性文件，被当地人称作“新27条”。
“新27条”是相对于5年前陕西省委省政府下发的《关于进一步促进榆林跨越发展的若干意见》而言的，这份意见也包含27项内容，被称为“老27条”。
从“老27条”到“新27条”，严谨的形式过渡显然具有一定的象征意义。很多当地的政府官员认为，正是在“老27条”的指导下，榆林的发展才得以进入最快时期，实现了跨越式发展。
“老27条”是在2008年正式下发的，促使其下发的重要因素是榆林与西北另一个资源明星城市——鄂尔多斯的竞争。
经济观察报记者曾采访过的一位当地官员说，在2006年前后，榆林的经济水平还跟区位、资源情况差不多的鄂尔多斯大体相当，但随后几年，“人家凭借少数民族地区的一些特殊政策，凭借敢闯敢干的精神，成了中国增长最快的城市，把我们甩在了后面”。
2006年，榆林和鄂尔多斯的经济总量分别为345亿元和367亿元，基本相仿，但几年后，有榆林市的官员在接受媒体采访时感慨说，“榆林已经落后鄂尔多斯有10年的差距了。”
经营陕西最重要煤业公司的陕煤集团董事长华玮当时也说，“两个城市的经济差距主要是因为两个政府思想解放程度的差距。”
2008年，经过了多次研究和讨论，陕西省委常委会开始专项研究榆林“跨越式发展”课题，并定位为陕西省经济的新增长极，随后，陕西省委省政府出台《关于进一步促进榆林跨越发展的若干意见》，将对榆林的重视拔高到与西安相同的程度。
“老27条”的核心是“放权，让利和搞活”。陕西省一级政府向榆林市下放了大量项目的审批权限，并在税收等各项财政资源分配上大幅度对榆林市让利，比如当地广泛征收的煤炭价格调节基金，省级财政的分成比例从40%大幅降低到10%。
之后，榆林进入了最快的发展期。到去年，由于一些特殊性的支持政策面临到期，经济观察报记者获得的一份座谈会议纪要显示，榆林市官员曾经向省里请求解决2012年“老27条”到期后，希望继续出台更加优惠的政策的问题，希望“特区”能够继续“特”下去。
当时陕西省主要领导表态：“2012年以后，只要你们持续跨越发展，省上就持续大力支持。”
转型还靠能源
前述榆林市发改委官员说，很多人已经习惯了经济的快速增长，而忘记了经济周期，政府需要在“新27条”的指导下，引导市场，引导产业转型，度过这个难关。
榆林经济严重依赖资源能源行业。多年来，第二产业对榆林经济增长的贡献都超过了70%，其中主要是煤炭开采洗选业、石油和天然气开采业、石油加工炼焦业。
刚刚下发的“新27条”要求破解这些“发展中的不平衡不协调不可持续问题”，进而做到三个转变：由低层次资源开发向高端化资源经济转变、由单一性资源产业向多元化产业结构转变、由资源驱动式增长向创新型发展转变。
最重要的仍是“做强做优能源化工主导产业”。未来几年，榆林的能源化工产能将持续扩张，以把原材料的加工、转化环节尽可能地留在当地，其提出的目标是5年内，原煤就地转化率达到50%。
陕西省决策咨询委员会委员张宝通说，“很多人可能觉得榆林、神木出现了很多问题，就必须得产业转型，我不完全这样看。我们不能因为今年速度下滑了，对煤炭需求减少了，就认为榆林或者鄂尔多斯的产业结构不对。”
他说，国家西部大开发战略中，就是要在西部建立四大基地，第一个基地就是能源基地，第二个基地就是资源深加工基地，包括能源化工基地，这是陕北经济的基本格局，也是榆林的市情——它不能模仿西安，模仿关中，更不能模仿珠三角、长三角，那是把优势给丢掉了。要发挥榆林的优势，这个绝对不能动摇，动摇了就错了。
不过，这份文件显然希望让榆林的产业结构更加多样化——它用了一个“接续产业”的名词，来概括新趋势下重点培育壮大产业的内容，其重要性紧随能源化工产业之后。
而“接续产业”的内容，则主要是铝镁合金产业和装备制造业，包括煤炭采掘、油气钻采、化工、冶金、节能环保、专用汽车、新能源、农机八大装备制造业；装备维修、租赁、研发、培训、会展五大装备服务业以及一个综合产值千亿元级的镁产业基地。
显然，榆林产业结构的多样化，仍然是围绕着资源和能源行业展开——装备制造业为能源行业提供设备和服务，铝镁合金产业则依托于当地庞大的电力、煤炭等能源产能。
这份文件还表示，支持榆林通过“以资源换项目”的方式招商引资，培育壮大接续产业规模。
张宝通说，发展与能源化工配套的装备制造业，本质上仍然是延伸产业链、形成产业集群、提高配套效益的思路，从这个意义上讲，装备制造业是有选择的发展——不是为了成为基地，而是为了和能源化工配套。
调整不均衡
榆林经济的转型，显然不是简单的产业结构、门类调整可以解决。
前述榆林市发改委官员说，比较新、老27条的异同，相同点是陕西省政府对榆林的支持、特殊化对待一以贯之，而区别在于，“老27条”多个条款着墨于如何向榆林放权、让利，向榆林提供快速增长的制度动力，而“新27条”则更强调解决不均衡问题——包括城乡、区域发展的不均衡、国有经济和民营经济之间的不均衡。
榆林经济的长处与短处并存。它拥有庞大的资源储量、产业规模，刚刚过去的一年，其工业增加值已经超过了西安甚至成都。
官方数据显示，近年来，榆林已经消除了大比例的贫困人口数量，贫困人口由2000年底的114万人减少到2010年底的19.8万人，每年减少约10万人。更多的人步入中产阶级，还有一小部分人通过煤矿的投资成为亿万富豪。
但是，这种新繁荣的分配并不均衡，集中在城市和资源富集地区。农村还有大量人口生活在贫困中，尤其是在白干山地区和南部几个县城——这些地方因为缺乏煤矿资源，被称作“南六县”。
在“南六县”，由于缺乏资源，当地的农民过去主要靠牧羊以及种植小米等杂粮谋生。资源富集的北部六县中有三个县进入过全国百强县，而缺乏资源的南部六县整体上仍属国家级连片贫困地区。“新27条”中，有3条内容着眼于解决这个问题，包括加强对“南六县”的财税政策支持、发展现代特色农业以及利用特色资源，发展红枣、马铃薯、小杂粮、中药材、肉类加工和服装家纺等特色产业。
更多的内容用于支持民营企业的发展。显然，刚刚过去的一系列围绕民营煤矿、投资公司融资链发生的社会事件，不但没有让地方决策者们产生偏见，反而坚定了做强民营经济的想法。“一切向前看，往前走，”今年早些时候，陕西省委书记赵正永在参加陕北座谈会时表态说，“正确认识和把握民营经济发展的历史过程，不以现在的法律政策去查究民营企业在发展初期的历史旧账，不以现在的规范去衡量企业发展初期的行为。加大政策宣传力度，消除民营企业家的担忧。”“新27条”有4条内容专门涉及民营经济，包括推动民营经济转型跨越、推进全民创业、创建全省民营经济转型升级实验区、破解民营经济发展瓶颈制约等。
为了激活民间资本和吸引外来投资，它支持榆林先行开展工商登记制度改革试点，将“先证后照”改为“先照后证”，并将注册资本实缴登记制改为认缴登记制。甚至，在产业园区内的民营企业土地出让金可以分期付款。
另外，陕西省还支持榆林在民营企业用地、融资、担保、用工、结构性减税等方面先行先试，积极探索民营企业转型升级新路径，创建民营经济转型实验区。
尽管当地的民间金融体系发生了许多问题，但这份文件仍如此表述：要“支持民间资本设立小额贷款公司、融资担保公司和村镇银行等。支持拓宽应收账款质押等动产担保范围，鼓励降低担保费用。鼓励民营企业直接融资，推进民营企业集合票据、集群债券、集合信托和短期融资券的发行，大力支持民营企业上市”。
对民营经济的厚望和急切态度，让许多人意外。“支持民营企业是对的，但不要提过于超前的东西。在榆林通过直接融资扶持，有没有合适的民营企业？有，但它不像珠三角、长三角有那么多的民营科技数量，能够培育创业板上市，”张宝通说，“心情可以理解，但也不要着急，具体推进起来要有一个务实的态度。”“在有些新闻里，榆林经济放缓被过分夸大”，前述榆林市发改委的官员说。他随后又补充道，“随着外部条件的变化，榆林必须更加努力，才能实现转型，维持增长速度和吸引投资者。”“以前我们是大姑娘不愁嫁。现在似乎已经时过境迁。说到底，转型仍然要通过投资、上新的项目来实现。”他说。
