郑振源/文

土地制度改革的路径已明

1992年中共十四大建立社会主义市场经济体系的决议，开创了经济体制改革的新纪元。1993年十四大三中全会《决定》提出：当前要着重发展生产要素市场，发展金融市场、劳动力市场、房地产市场、技术市场和信息市场等，形成统一、开放、竞争、有序的大市场，使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。1995年“九五”计划建议又提出：到2010年要实现两个根本性转变：一是从计划经济到市场经济的转变，二是从粗放型增长方式到集约型增长方式的转变。

20年过去了，商品生产已基本市场化，金融市场、劳动力市场有了长足的发展，而土地市场则严重滞后，只建成了一个政府寡头垄断的国有建设用地市场。1998年版《土地管理法》规定了一套名为用途管制、实为计划配置的土地管理制度。这套禁止集体土地进入建设用地市场、政府垄断建设用地供给、用指令性控制指标来配置土地的制度，已成为计划经济的最后堡垒，严重阻滞着土地要素市场化发展。

2013年十八届三中全会《全面深化改革若干问题的决定》重申，要加快完善现代市场体系，加快转变经济发展方式。《决定》明确指出了土地制度改革的路径：“核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”；如何使市场在资源配置中起决定性作用呢？《决定》说：“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础”；如何更好发挥政府作用呢？《决定》说：“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。

土地制度改革中的杂音

中央的号角响亮而明白，然而在土地制度改革上，政学两界的精英们似乎没有听明白，还在旧制度的思维定式下因循徘徊、争论不休。

《决定》说：要“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”，就是要对现行土地管理制度进行根本性改革，改政府—计划配置制度为市场配置制度。而有的学者说：“现行土地制度相当合理，甚至极为精巧”，进一步完善即可。

《决定》说：要“使市场在资源配置中起决定性作用。而有关部门说：“不能过分夸大市场力量”还要“强化规划管控、用途管制”；一位部门领导直言“市场在土地利用中不能起决定性作用，土地利用要由规划决定”。

《决定》说：要建设城乡统一、开放竞争而有序的建设用地市场。有的学者说：建立城乡统一的土地市场，不能从根本上解决三农问题，只会在城郊形成一个食利阶层。

《决定》说：要“赋予农民更多财产权利”，“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”，“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正“参与市场竞争”。而有关部门说：“土地产权和用途管制须平衡”，“不能过于强调私权利”。

建设城乡统一、平等竞争的建设用地市场必须赋予集体土地与国有土地平等的建设用地使用权，赋予农村宅基地使用权处分和收益的权能。而有的政府官员和学者却说:开发权（即我国的建设用地使用权）是国家的，是社会相关利益方共享的权利，不是农民的私权，不给集体土地法定的建设用地使用权；有两位学者还为开发权的归属引发一场激烈的争论。随着农房的流转，农村宅基地使用权的出租、出让已是大量发生的事实，而有关部门仍坚持只允许在本集体经济组织内部流转，而集体经济组织内部一户已有、只允许有一处宅基地，也就等于宅基地使用权不能流转。《决定》说：要建设开放竞争的市场体系、城乡统一的建设用地市场。而有关部门只允许不到集体建设用地一成的集体经营性建设用地（国土部解读是经合法批准的存量乡镇企业用地）入市，把集体土地入市的门开得小到建不起竞争性的土地市场；还给集体经营性建设用地入市规定了“必须符合规划、用途管制”的前置条件，而不谈现行实为计划配置的规划和用途管制制度的改革。按现行的土地用途管制度，集体建设用地没有规划指标就入不了市，又如何能建立起开放竞争、城乡统一的建设用地市场。

城乡统一的建设用地市场当然包括房地产市场；而有关部门却仍在坚持封杀“小产权房”，不准集体土地进入房地产市场，还要继续维持政府寡头垄断的、国有土地的房地产市场。

按照《决定》缩小征地范围、集体建设用地入市，建立开放竞争统一有序的土地市场后，政府就没有土地出让金收益了。于是，以土地出让金为基础的土地财政该不该有，土地增值收益如何分配，是涨价归公，还是涨价归农，如何维护农民生产要素权益，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，又有一番争论。

总之，种种与《决定》精神背道而驰的观点、主张不一而作，争论不休，这就使得土地制度改革跌跌冲冲、举步维艰。

土地制度改革试点怎么试

目前政府采取的改革策略是：试点先行，审慎推进。中央一连印发了3个改革试点工作意见：《国家新型城镇化试点方案》、《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》和《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》。2007年集体经营性建设用地流转试点有一条戒律：试点不能突破国家的土地用途管制制度法律。不能突破，自然也就没有创新。这次试点特地通过了报请全国人大授权在土地改革试点地区暂时调整有关法律规定的决定草案，允许试点突破现行法律。这就为试点成功创造了极为有利的条件。

然而，试点按什么思路做，从姜大明部长对《关于授权国务院在试点县市区暂时调整有关法律规定的决定（草案）》的说明看，仍然将按国土部的既定的思路做：只允许存量乡镇企业用地入市，宅基地使用权只能在本集体经济组织内部流动，集体土地不能进入房地产市场。如此就不能打破政府对土地市场的垄断，不能建成城乡统一、开放竞争而有序的建设用地市场，市场也就不能在资源配置中起决定性作用。试点的目的应是探索建设开放竞争城乡统一的土地市场、使市场在资源配置中起决定性作用的途径。达不到这个目的试点就是失败。

在以往的集体建设用地使用权流转试点中，许多试点仍然是政府在土地资源配置中起决定性作用，所以不成功。这个教训应当吸取。因此，当前亟需认真地将上述背离三中全会《决定》精神的种种观点、问题讨论清楚，取得共识，然后按照建设开放竞争、城乡统一的建设用地市场的要求，制定试点工作方案，开展试点工作。

另外，在试点县市集体建设用地入市和宅基地使用权流转之后，原来指标控制式的规划制度和分区管制制度就不中用了，需要另编适应市场配置的规划和分区管制制度。

在试点县市区集体建设用地入市、缩小征地范围之后，地方政府就拿不到土地出让金收益了。这在当今地方政府债台高筑、财政收入下滑的情况下，是难以承受的。2010年国土部安排了11个城市征地制度改革试点，都有缩小征地范围的试点内容，但都没有取得成效，原因就在于不能减少地方政府出让金收益。所以，在试点县市，除规定的试点任务外，还必需进行配套的财税制度改革，保证试点地区地方政府有一稳定的财税收入流。

总之，试点之前，应先设计一个符合建成城乡统一、开放竞争的建设用地市场要求的试点工作方案和配套的规划制度、财税制度改革方案。这个设计过程需要经过公开的、充分的讨论，有时可能是激烈的辩论，但这是制定成功的试点工作方案所必需的。

（作者单位：中国老科协国土资源分会土地与环境主页委员会主任，上海财经大学高等研究院特聘教授。文章发表时删去注释若干）