金融秩序与治道变革

毛寿龙2015-08-10 18:03

毛寿龙/文

一般来说一个国家的市场发展是有次序的:

第一步首先是发展一般性消费品领域,市场发展了,东西就多了,买来卖去,大家不缺吃穿。第一批参与市场的商人,成了万元身家的富人;

第二步是发展企业,企业生产的质量和规模上去了,就产生了老板。一大批企业家涌现,成了中国的第二批富人;

第三步是开发房地产,形成了资产市场。房子买来卖去,形成了房地产富豪。这几步,每一步都花费了10年的时间;

第四步就是发展金融市场。中国第四个十年以互联网金融为代表的金融市场,充分实现了金融资产的市场价值。

市场的发展过程,是秩序的形成过程,同时也是政府治理之道变革的过程。在这一背景下,中国的股票市场也出现了转机。

2014年中旬开始,中国的股市经过七年的沉寂一下子逆转变成了牛市,而且一跃成为全球第二大股市。美国现在是25万亿美元,中国一年之内涨了6.7万亿美元,最高市值一度超过10万亿美元。一年的增长量就超过了日本股市的总市值——5万亿美元。大家兴奋,彷徨,不知所措,一起进入非理性繁荣的狂欢,然后又一下子进入理性的悲凉。在这一过程中,政府各个部门面对“股灾”,也积极出手,出台了一系列护盘措施。

目前中国的股市显然是非理性的。不过,理性的投资人在疯狂的股市里只有比谁更疯的选择。当然,理性的声音依然是存在的。比如国内外很多专家都认为,中国政府出手及时,护盘效果很好,刹住了非理性的下跌趋势,避免了可能引起连锁反应的金融危机。但可以说这也牺牲了一些股市法治化的成果,股市本来应该是市场起决定作用,政府的辅助作用有些越位。一些学者还建议,要暂缓出台注册制,即使从长期来看推出注册制是必然的,但在目前股市大起大落的情况下,暂缓出台注册制是合理之举。

这些学者的分析和建议,是很有道理的。政府治理之道的推进,应该是多层面的。如果一个国家的经济、社会和政治陷入了动荡不定,那么这个国家政府的治理在效果上来说就是失败的。这可以说是“盘”的层面。

盘子碎了,或者说盘子里没食物,显然不能说有效果。就股市来说,中国目前的治理之道从效果上来说是成功的。

当然,如果一个国家的股民在权利意义上没有得到很好的保护,存在大量的特权,有权利的人都是政府赋予的特殊权利,而不是普遍性权利,那么这个国家政府的治理在权利意义上是失败的。这是“勺”的层面。

而在“锅”的层面,如果一个国家的治理,在权力意义上存在内在的不平衡、内在的不稳定性、公共权力的腐败和滥用的问题,或者说,政府的职能总是越位或缺位,那么这个国家的治理在权力结构上是失败的。

一个国家政府的治道变革,其目标至少在三个层面上取得成功,这个国家政府治理之道的变革才是真正成功的。

就股市领域来说,股市法治化是政府治理在权利和权力意义上的努力目标。如果股市法治化获得了成功,那就意味着市场起决定作用,而政府起辅助性的作用,也意味着政府的权力得到了有效的控制,股市不会成为权力市,或者以相机抉择的权力为基础的政策市,甚至是消息市。这样的话,股市的“锅”就完善了。它也意味着每一个投资者的权利得到充分的保障,每个投资者在自己的权利范围内有充分的决策权买卖,包括卖空和买多,当然也包括每一个投资者对自己的决策后果负责,无论买还是卖,都要自己承担自己的责任,自己赚了钱不分给国家,自然自己亏了钱也不能要求国家做什么。这时,“盘”是自己护的,“勺”是公平的。

但对政府来说,这些考量并不是学术性的,也不是分析性的,而是综合性的,而且是需要采取政策手段的。

可以说,注册制解决了中国股市领域长期来存在的特权问题,正是这些特权导致了只要有一个上市的壳,就可以在股市上风起云涌。注册制的改革,显然势在必行。因为它有利于取消特权股,也可以让不正常的所谓重组就可以炒作的现象消失。

实施注册制改革,还可以进一步规范政府的权力。因为只需要符合条件,政府就可以给予注册,而不需要进行这样那样的相机抉择来进行各种各样的审批;政府行政审批权力的改革,显然也将大大推进。这对于要把权力放进笼子里的政府来说,是非常有利的政策举措。

显然,从权利和权力两个层次来说,推出注册制,对于政府的治道变革和治理能力的提升,都是非常重要的。对于股市法治化来说,也是一个制度上的利好消息。这显然有助于护“锅”和护“勺”,但未必一定有利于护“盘”。因为“锅”是制约政府权力,权力不任性,“勺”是去除特权,保护普遍性的权利,特权不能任性,“盘”是个人自己的事情。护“盘”显然是限制“盘”里人的自主权,对政府来说是越位,对个人来说权利受到限制就意味着有人可能有特权。护“勺”和护“锅”未必能够护“盘”,而且还可能损害特权“盘”,其结果就是护“勺”和护“锅”未必受人拥护,而护“盘”,却会让人毫不迟疑地选择。

注册制是护“勺”,也是护“锅”,同时长远来看对于护“盘”也有很大好处,但为什么迟迟不推行,或者现在很多学者还主张缓行呢?其重要原因是大家都比较关注当前的形势,认为一旦注册制推行,有些不好的股票就会从股市里退出,很多符合条件的企业就会飞速入市。在目前这个背景条件下,扩大股市的容量,增加供给,虽然会提升股票的质量,但可能会导致价格下降,这也可能增加股民可能的损失。

这时政府就需要在效果层次上思考,股市如果不稳定,大起大落,挫伤投资者的积极性,那么股市的新制度即使推行了,也会出现问题,而且还会进一步损害在权利和权力层次哪怕是很初步的治理能力改革。这一结果,显然不是政府想要的,当然也不会是大家想要的。也就是说,护“盘”不成,还损害“勺”和“锅”。

所以,股市法治化,难在政府的治道变革,而政府治道变革之难,不仅仅在技术上有难度,更重要的是政府在效果、权利和权力三个层次的治道变革之间还需要有一个艰难的决策。效果第一,这是政府的选择;权利和权力第一,这可能是理性主义的学者的选择。但实际运作的人,还是倾向于政府的效果选择。

从公共选择的角度来说,当大家都理性主义的时候,实际效果会很差,因为理性主义的偏好一致的话,股市就会朝理想主义的方向发展,美好的理想往往导致意外的灾难。当大家都现实主义的时候,专心护“盘”,但“勺”又会特权化,“锅”会超越法治,股市权利保护和权力约束就会很差,并进而影响长期的绩效。

因此,股市法治化之难,难处还在于每一个人的选择。这个选择,显然不能都理想化,也不能都现实主义,需要一个混合。但一个合适的混合,又谈何容易呢?更何况在政府来看,不仅喜欢或者被迫护“盘”,而且即使是“勺”和“锅”,在政府眼里,或者在很多专家眼里,尤其是在很多股民眼里,其实都是“盘”。

用“盘”的眼光来看待一切,股市的权利秩序和权力秩序就会从根本上被忽略;而从政府治理之道的角度来看待问题,“盘”的问题是个人和企业权利范围内的事情,政府要做的只是公平公正的“勺”和“锅”的事情。如果护“盘”的“盘”是“勺”和“锅”意义上的盘,那么政府的治理之道就到了位,中国的股市就有了政府合理的治理之道,而金融市场也就有了良性发展且自我稳定的秩序。

(作者系中国人民大学公共政策研究院执行副院长、教授)

 

毛寿龙,北京大学政治学博士。现任中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师,中国人民大学公共政策研究院执行副院长,北京公共政策与社会经济发展研究院执行副院长,制度分析与公共政策中心主任。