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评网约车新政:除了说得漂亮还要干得漂亮

薛兆丰2016-10-16 11:01

经济观察报 薛兆丰/文 网约车管理再起波澜。去年10月,交通部发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》,明文为数量管制和价格管制背书,遭广泛批评;今年7月,交通部正式出台《暂行办法》,删去了数量管制和价格管制的提法,似浪子回头。但细看条文,还是感到不少隐忧。我当时的评论是:“读起来非常好,但伏笔也不少。地方政府对细则制定有很大空间,要密切关注会不会出现变相的数量管制、价格管制和其他反公平竞争的政策,才能确保《暂行办法》的核心精神得到贯彻。”

不幸言中,上周北京、上海和深圳等城市,同时推出“实施细则的征求意见稿”,充分利用《暂行办法》中的伏笔,以多项严苛的管理标准,将网约车的发展空间压缩至原来的零头,其中最为人所诟病的,是关于户籍、车型、营运区域和合乘车的限制。

首先,北京和上海都要求网约车司机需要本地户籍,深圳要求具有本市户籍或者持有有效的《深圳经济特区居住证》。这是公然强迫私营企业进行地域歧视。有人辩解说,这是为了限制城市的外来人口。问题是,除非这几个城市全面限制外地人乘车、乘船、乘机、就餐、就业、就读、就住,否则达不到目的。靠管网约车司机来管人口,就跟靠管麦当劳服务员来管人口一样,在逻辑上说不通。城市人口的问题,不归网约车管理者操心。更何况,任何国际大都市,都是多样化异地人口高度集聚的结果。硬性限制人口的想法,源自对城市人口集聚效应的无知,其做法对城市繁荣发展有百害而无一利。

同样,认为网约车造成了拥堵的说法,也经不起推敲。一方面,网约车平台的有效调度,肯定减少了车辆的空驶,必然提高了车辆和道路的使用效率。另一方面,拥堵原因数之不尽:油价下跌会增加拥堵,汽车降价会增加拥堵,居民收入增加会增加拥堵,电影院开夜场会增加拥堵,出租车巡游会增加拥堵,放开二胎政策会增加拥堵……交通部门又将作何处置?从环保的角度看,先要抑制的应该是巡游出租车。归根结底,拥堵的根本症结在于路权的短缺,治理的根本办法是对路权标价,也就是按照时间和路段收取交通拥堵费;禁止市民采用更方便和舒适的交通工具,不应该成为治堵的目标或手段。

其次,三个城市都要求车轴距不小于2700毫米,新能源车的轴距不小于2650毫米。这意味着网约车必须起码是中型车。据滴滴平台统计,目前不足20%的注册服务车辆满足这个规定,那么这个规定的结果就是把网约车的供给量砍剩一角。若以排量来进行限制,情况则更糟。北京和深圳规定,燃油车的排气量不低于2.0 L。然而,据滴滴平台统计,在北京,1.6L以下车辆完成了7成以上的订单;2.0L以上的车辆接单最少,仅为5.1%。也就是说,按照新政,网约车的实际供应只会剩下今天的零头。

要知道,滴滴平台上提供的车辆类型,是市场调节的结果,充分满足了不同群体的个性化出行需求。从数据可以看到,消费者会根据自己的情况选择合适的出行服务。如果政策上过多干预,对车型提出过高限制,从市场调节变为政府主导,不仅将导致用车成本大幅增加,增加市民的出行成本;还会导致大量司机和车辆被挤出平台,影响其生计;甚至可能导致大量黑车重新出现,增加社会的不稳定因素。

再有,对网约车的营运区域、营运次数、营运价格进行精细的控制,规定它们不得服务机场和车站的旅客,规定它们从接单到上客的距离、规定它们收取的价格,目的都是要扼杀网约服务,为传统出租车留出垄断空间。自以为精打细算,实际上不仅难以执行,也与各级交通管理部门解决长期存在的打车难问题的基本使命严重背离。

最后,北京、上海等地在颁布网约车管理办法的同时,也颁布了私人小汽车合乘的规定,对拼车也加入了诸多限制,比如只能一天两单,乘客须位于合乘车出发地一公里范围内,收费仅能分担燃油和过路费等。这明显违反了共享经济的理念。

共享经济不是免费经济。共享经济是有偿交换,而不是无偿奉献。共享经济之所以发生,恰恰是由于所有权得到前所未有的确保,才使得物主乐意将资源拿出来与别人进行交换。过去,人们不乐意把空置的房子和车子拿出来出租,是由于难以找到信得过的租客。今天,我们利用互联网技术,巧妙地克服了信息不对称的困难,才涌现出了共享经济的潮流。以为只要是共享经济,就只能搞免费分享,而不能进行商业化谋利,那是对共享经济的彻底误解。

面对窘境,出路何在?先看清大势吧。大势是:(1)网约车的调度技术日臻成熟,而作为基础设施的智能手机已经人手一部,并且用户会自费升级;(2)广大市民已经深深体验到了网约车的优势,已经成为新的既得利益者群体,其人数和福利已经远超传统出租车司机群体;(3)几条严苛的管理办法,不可能逆转这个大势,而至多能暂时改变它的呈现形式。

各方宜据此判断,共同寻找平衡点。几项建议,谨供参考:

一、彻底修正上述关于户籍、车型、营运区域和合乘车方面的限制。

二、新规不咎既往存量,只约束未来增量。法无禁止则可为。自从2012年滴滴公司成立,网约车在既有法规和平台自律的基础上运行了4年,没有发生任何具规模的系统性危害。不仅把各大城市长期存在的打车难问题解决了,还为增加就业、增进和谐、维护稳定作出了贡献。假如新规只适用于增量而不适用于存量,那监管部门就既承认了网约车存量的贡献,又保留了对未来城市发展的把控能力,做到了进退有度。

三、区别管理兼职与专职网约车司机。根据滴滴平台提供的数据,兼职与专职司机的分层是明显的。从司机接单量来看,日均接单在8单以下的车辆超过8成。根据接单量来区分兼职与专职司机,把纯属共享经济的活动和纯属职业经济的活动区别对待,能实现比较精准的监管。

四、强化乘客选择权,避免政府越俎代庖。有人替关于轴距和排量的规定辩护,说那是为了保证乘客的舒适度。其实,这种事情不需要交通官员亲自操心——将车型、轴距、排量、车龄等信息显示出来,乘客自己选择好了。《暂行办法》中提到的“高品质服务,差异化经营”,不能单纯理解为轴距更长、排量更大,它还可以指车厢更干净、路线更加准确、司机的驾驶更小心、人品更可靠等。平台披露信息,乘客自主选择,才是差异化经营的本意。

五、鼓励传统出租车与网约车的融合。有些城市,网约车每日订单已经远远超过原有整个出租车市场的订单。受此影响,出租车市场份额确实降低了一些,但比例只是10%到20%不等。这意味着,虽然出租车市场份额下降了,但整个出行市场总量扩大了。既然饼已经做得大多了,就完全有余地实现共赢。网约车平台完全可以将一部分网约车订单推给出租车,做到传统出租车和网约车的流量融合,乃至服务品质的融合,并藉此消弭新旧模式之间的冲突。

今年7月28日,交通部副部长刘小明先生在网约车新政、出租车新政出台的新闻发布会上明确表示:“这次改革我们根本的目的是人民群众高兴不高兴、满意不满意、方便不方便,这是我们评价的标准”。这话说得漂亮,但愿各地交通部门在交通部的指导下,也干得漂亮。

(作者系北京大学国家发展研究院教授,北京大学法律经济学研究中心联席主任,zxue@nsd.pku.edu.cn)

 

薛兆丰,北京大学国家发展研究院法律经济学教授,北京大学法律经济学研究中心联席主任。薛兆丰曾为美国西北大学法学院(Northwestern University School of Law)博士后研究员,为美国乔治·梅森大学(George Mason University)经济学博士。薛兆丰教授对法律、管制与经济增长之间的关系具有独特见解,长期关注信息技术创新与互联网商业在中国的发展,为“信息社会50人论坛”成员和“微金融50人论坛”联合发起人。薛兆丰教授的研究兴趣包括价格理论、法律经济学、竞争政策