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财政透明,目前仅两个省及格

刘小兵2016-12-08 09:33

经济观察报 刘小兵/文 经过大半年的努力,《2016中国财政透明度报告》如期推出。这是上海财经大学公共政策研究中心《中国财政透明度报告》课题组长期跟踪调查分析中国省级财政信息公开情况的第八份年度报告。《中国财政透明度报告》项目是为了响应行政管理体制改革和国家治理现代化实践的需求,于2009年启动的一个连续性的年度报告项目。它以中国31个省的本级预决算信息为调查对象,重点考察各省的信息公开程度,对各省的信息透明程度进行评估和比较分析,每年推出一本《中国财政透明度报告》,迄今已连续七年客观与全面地揭示和评价了中国财政信息公开的状况,直接推进了中国信息公开工作的进程。

根据《2016中国财政透明度报告》相关数据,一年来,在政府的努力下和社会各界的共同推动下,中国政府财政信息公开进程取得了显著的进步,财政信息公开的透明度指数从去年的36.04分(满分为100分)提高到了今年的 42.25分,提高了17.23%;如果与本项目刚启动的2009年的21.71分相比,则提高了将近一倍。调查显示,公开政府的财政信息已得到了政府许多部门的认可,十六大以来提出的“保障人民的知情权”的承诺正在逐步兑现。

中国省级财政透明度排行榜(2016)表格显示,按照得分高低集中展示了中国31个省、自治区、直辖市的财政透明度情况以及同上年比较的变动情况。从中可看出,2016年,宁夏、湖南、黑龙江等10个省份财政透明度得分超过50分,公开了省级财政透明度调查项目中超过一半的信息。其中,宁夏回族自治区财政透明度从2015年的25.29分增加到了2016年的65.53分;湖南省财政透明度从2015年的22.52分增加到了2016年的64.90分,是全国仅有的2个超过及格线的省份。与之相对应,四川、江苏这2个省份的财政透明度低于25分,公开的信息不到省级财政透明度调查项目的四分之一。从变动情况来看,宁夏、湖南透明度指数增长最快,从去年的倒数后几名一跃至今年的前两名;贵州、湖北、云南增长也较快,从而使得他们脱离了去年倒数的境地;而江苏和四川基本上原地踏步,当去年在他们后面的今年进步跑到前面去了后,他们自然也就成了垫底的了。

本项目是从一般公共预算、政府性基金、财政专户、国有资本经营预算、政府资产负债、部门预算、社会保险基金预算、国有企业、对调查的回复态度等九各方面来评价中国省级财政信息的公开状况,信息的获取主要通过搜寻和依申请公开两种途径。虽然没有做到全方位的进行评价,但基本上做到了从财政决算的视角全面反映中国财政资金的流量与存量信息。以百分制计算,2016年中国省级政府在这九个方面的信息公开平均得分情况如下表所示。

从2016年中国省级政府信息公开平均得分情况可以看到,中国目前公开状况最好的是一般公共预算的决算信息,其次是国有企业的信息、政府性基金、国有资本经营预算、社会保险基金预算和部门预算等的决算信息,最差的是财政专户和政府资产负债的决算信息。这一结果与中国政府推动财政信息公开工作的方向与进程是基本相符的。

虽然中国财政透明在逐年提高且有提速的趋势,但在调研分析过程中我们也看到仍有不少问题有待政府进一步去克服与改善。

首先,我们看到财政透明度的分数虽然逐年提高,但提高的速度缓慢,整体水平依然很低。2016年得分是42.25,这意味着还有近60%的财政信息尚未公开,这与政府的承诺的保障人民的知情权有较大差距。试想,只知道42%的信息,你如何能够判断政府权力运行是否正确呢?

其次,我们发现,能够通过政府网站或公开出版物获得的财政信息比较少,所以,只要不按照我们申请要求提供信息的话,得分都很低,得分较高的哪些省份都是因为直接向我们提供了信息所致。由此可见,政府财政信息主动公开的意识还有待加强。并且,多次评估结果均显示,越是涉及到细节的财政信息,越是无法获得。显然,这种情况离真正意义上的财政信息透明尚有较大的差距。

第三,多年来的评估过程给我们一种更为重要的印象是,评估结果不仅可以看出政府部门在信息公开方面的意识缺乏,还反映了在信息公开方面的种种顾虑,其结果便是各省在不同年份中的排名不稳定,这可从上表中今年与去年的排名对比中得到印证,在透明度的改善方面,领导而非制度作用偏重。

第四,之所以长期存在以上问题,与法律的缺失和现行信息公开法规级次不高有较大的关系。在信息公开方面,在预算法修订之前最高的依据是《政府信息公开条例》。而与此同时,对政府信息是否公开影响更大的是《保密法》。一个是法规,一个是法律,政府在信息公开方面的结果自然可想而知了。即使目前修订了《预算法》,将政府财政信息公开写进的法律,似乎可以和《保密法》抗衡,但仔细研读新《预算法》后,你会发现情况并不是那么乐观,因为新《预算法》第十四条只是规定经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准和批复的财政信息才需要公开,而不是政府拥有的财政信息都要公开。因此,财政信息能够公开到什么程度便取决于政府报给人大的财政信息会报到什么程度了。如果政府将其拥有的财政信息都报给人大审批,那么,被公开的财政信息当然就会很详尽了;反之,如果政府只是将其拥有的财政信息部分地报给人大审批,那么,被公开的财政信息就不可能详尽了。遗憾的是,在新《预算法》中,我们看到的恰恰就是后一种情况。新《预算法》第四十六条规定,“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出,按其功能分类应当编列到项;按其经济性质分类,基本支出应当编列到款。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出,按其功能分类应当编列到项”。这也就是说,(1)政府的“四本账”只有“一般公共预算”这本账需要按照功能分类和经济性质分类保送人大审批,其他三本帐不需要;(2)一般公共预算按照经济性质分类保送时,只要占支出小头的基本支出这样做,占支出大头的项目支出不需要;(3)只对预算支出规定该保送到什么程度,对预算收入没有规定。由此可见,新《预算法》并没有规定政府所有的财政信息都需要保送人大审批。自然,根据新《预算法》第十四条,被公开的财政信息也就不可能是政府所有的财政信息了。总之,目前中国各级政府的保密意识仍强于公开意识。

要从实质上提高中国的财政透明,必须从“财政信息公开是防止腐败的制度保障、是现行体制下关住权力最好的一个制度笼子”的高度上去认识与把握财政信息公开的意义;进一步完善法律法规和修订现行政府收支分类科目,为信息公开提供法律与技术保障;要尽快将信息公开工作纳入政府部门的问责体系,以提高政府部门信息公开的主动性。习近平总书记指出,“要把权力关进制度的笼子里”,从某种意义上来说,不断提高中国的财政透明度正是打造这样一个笼子的一个实际行动。

推进财政透明,任重而道远,期待社会各界共同关注,一起努力推动和推进中国财政信息公开的进程。

(作者系上海财经大学公共经济与管理学院院长)