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金融与产业之间,监管该怎么做?——专访昆山杜克大学环境研究中心主任张俊杰

李晓丹2017-05-24 18:09

经济观察网 记者 李晓丹  实习记者  孙文林 金融业去杠杆,才刚刚开始;而对于实体经济来说,仍在等待资金。

金融杠杆撬动的资金如果进入实体,这样的杠杆就应该支持;如果资金绕过实体做的是杠杆层层嵌套,那就应该及时清理。道理简单,操作不易,金融与产业之间,理顺通道仅仅是第一步,更重要的问题是:金融与产业之间,需要什么样的监管?

在灰色金融链条之外,金融扶持的产业资金也在面临着类似的监管困局。把环境保护作为一项基本政策的绿色金融,就面临着绿色信贷体系如何搭建、评价体系需要完善、亟需有效监管等问题。

昆山杜克大学环境研究中心主任张俊杰表示,只要是有考核就会有考核对策,金融考核不能搞这种“包装的游戏”,我们不应该要求绿色金融机械性地达到某个指标,而是要考核具体的项目,筛选出一批有示范性的项目,也不应该强制金融机构去做绿色金融。

“在发达国家做绿色金融,比如美国的争议之处在于政府应不应该发布文件让资金流向某一个领域?应该让市场来决定。”张俊杰说。

为什么是这个时候?

经济观察网:近期监管层加强了对金融系统的监管力度,就系统性金融风险来说,除了委外和嵌套套利这些渠道以外,在绿色金融领域,是否也会出现监管加强的趋势?

张俊杰:就金融监管来说,加强对存在风险领域的监管是十分必要的。绿色金融指金融部门把环境保护作为一项基本政策,在投融资决策中要考虑潜在的环境影响,把与环境条件相关的潜在回报、风险和成本都融合进银行的日常业务中,简单说就是通过市场化手段来激励产业进行升级。加强金融监管,有利于降低绿色金融的风险,促进绿色金融的良性发展。

但是,目前绿色产业跟污染产业相比,要获得金融和产业政策上扶持有很多现实困难,这个问题应该及时重视。

经济观察网:都有哪些现实困难?

张俊杰:绿色金融在发达国家多数是金融机构支持环保的自愿行为,是在达到了基本环境标准之上的慈善行为。比如赤道原则(一套非强制的自愿性准则,用以决定、衡量以及管理社会及环境风险,以进行专案融资或信用紧缩的管理),目前已经有兴业银行、江苏银行宣布采纳赤道原则。

中国绿色金融被上升为国家政策层面,其实是环境执法部门弱势、环境不守法还是普遍现象之下的无奈之举。如果环境标准执行严格,绿色企业得到鼓励,污染企业受到惩罚,自然会在企业的财务上得到具体体现,市场就会对这些企业进行优胜劣汰的选择。但是在环境守法还没有成为“新常态”,环境处罚还比较宽松,环境执法部门还是居于弱势的情况下,利用先期的资金引导和金融部门的强势,可以弥补中国环境治理的缺陷。

经济观察网:在与产业政策对接时,绿色金融遇到了什么问题?

张俊杰:金融政策怎么与产业政策对接,这是一个十分现实的问题。产业升级应该是一个市场化过程,产业升级并不是政府想做就能一蹴而就的,更多的是一个市场化的过程。在这个过程中,绿色金融应该推动对产业升级,现在很多区域具备了产业升级的条件,这给绿色金融发挥作用提供了空间。从产业升级自身来说,所谓通过发展知识经济、高附加值的服务业,然后就能跳过发展阶段,其实还有一个必备条件,那就是必须通过法治化和市场化的手段来进行产业升级,符合市场规律的产业升级。

这是市场化手段而不是政府的行政命令来改变产业结构,绿色金融对产业升级的影响目前主要体现在两个方面:首先是市场化,通过金融工具创新、通过市场资金流向绿色产业来促进产业升级;其次是去年8月31日七部委联合出台《关于构建绿色金融体系的指导意见》,是这个领域的一件大事,绿色金融给法治化了。

产业升级和去产能就是一个镜像关系,我们希望把落后的产能去掉,把干净的高附加值的产业立起来。绿色金融一方面在促进去产能、一方面在促进产业升级,其功能就是通过法治化、市场化的手段把落后产能的成本给抬上去,把高端的、绿色的产业收益加大,使其具有相对优势,然后再由市场来进行选择。

中国做了什么?还有什么没有做?

经济观察网:您刚才提到了《关于构建绿色金融体系的指导意见》,能否结合案例具体谈谈,怎样引导资金流向节约资源技术开发和生态环境保护产业?

张俊杰:首先《指导意见》提出的绿色金融体系包括对绿色信贷的财政贴息、贷款人环境法律责任、绿色股票指数和相关投资产品、绿色债券、绿色信贷资产证券化、绿色发展基金、上市公司环保信息强制性披露、各类绿色担保机制、环境高风险领域的环境污染强制责任保险、绿色评级体系、公益性的环境成本核算和影响评估体系等。我就其中的绿色信贷和绿色债券举例说明如何引导资金流向环境与节能领域。

从绿色信贷来看,从2012年2月中国银监会发布《绿色信贷指引》开始,中国大力推动银行业金融机构发展绿色信贷。根据银监会官方数据,截至2016年6月末,21家主要银行业金融机构绿色信贷余额达7.26万亿元,占各项贷款的9.0%。主要受益的行业包括绿色交通、可再生能源和清洁能源、工业节能节水、垃圾处理及防治、自然保护、生态修复及灾害防控、资源循环利用、农村及城市水项目、建筑节能及绿色建筑、节能环保服务等。

从绿色债券来看,2015年中国人民银行发布了《银行间债券市场发行绿色金融债券有关事宜的公告》,发改委发布了《绿色债券发行指引》,规范了如何募集资金专项用于具有环境效益的项目。中国发行人发行的绿色债券在2016年达到了2380亿元的规模,占全球发行规模的39%。募集资金主要用于清洁能源、清洁交通、资源节约与循环利用、污染防治、节能、生态保护和气候变化适应等领域。

经济观察网:市场自发的绿色金融,对于政府主导的绿色金融来说,是否有可借鉴之处?

张俊杰:美国的一些政府部门实际也在做绿色金融,但是没有上升到中国这样的高度。在美国大家谈论最多的就是像能源部对绿色新能源的贷款担保,因为新能源产业的投资风险很高,金融部门可能不愿意对它进行放款。美国能源部的贷款担保项目有45亿美元的规模,主要用以能够减少空气污染和温室气体排放的处于商业化初期的能源项目的贷款担保。通过这种担保的形式有效地推动了可再生能源、替代能源等产业的快速发展,这个政策是一种绿色担保机制。

总体来说,美国是一个自下而上的驱动模式,企业出于企业社会责任、企业品牌和企业战略的需要,来做绿色金融。他们的规模相对较小,有两个原因:一个是发达国家的环境管制比较严,环境管制严格了之后,污染企业的成本就会升上去,绿色企业就会有相对竞争优势,如果环境管制严格、执法严格,有这个政策就够了,并不需要其他的政策;第二个原因就是发达国家市场化做得好的地方,他们认为把规则设定好了之后,污染企业承担多少,接下来就是市场的事情,而不是说再出一套金融政策鼓励往这个领域要投资多少。在发达国家做绿色金融,比如美国人经常争论政府应不应该出文让资金流向某一个领域?应该让市场来决定。

现在中国是世界上绿色债券发债规模最大的国家。中国为什么做这个事情?是因为发达国家的两个条件我们都不具备。第一个是环境执法,没办法做到让企业污染的外部成本内部化,这个时候金融部门就比较强势,通过金融的手段来帮助企业内化其外部性和污染成本。现在我们的环境执法虽然加强了不少,但是还不够。这种情况下有金融部门来帮助是一件好事。

第二个是我们国家的一个传统,就是长期以来非常推崇产业政策,我不是评价这个的好坏,目前发改委和央行都公布了绿色债券发行的规范,一个是管企业、一个是管金融机构,这与长期以来我们通过产业政策,通过政府的职能引导非常有关。绿色金融政策为什么得到这么大的响应,一个是确实有需要,第二是政策的偏向性、对产业引导的倾向性。

金融监管与产业升级,怎么对接?

经济观察网:“先污染、后治理”的模式怎么打破?中国产业升级和金融政策之间卡在了哪里?

张俊杰:经济学上有一个“环境库兹涅茨曲线”,说的是在经济发展之初,生产和消费的增长带来污染的上升;当收入水平达到一定阶段,产业结构、技术水平发生质的转变,进一步的经济增长会带来环境质量的持续改善。

中国产业升级的痛点在于人才和制度。我们通常把产业结构当成一个控制变量,以为可以直接调整产业结构。实际上产业结构是一个结果变量,有什么样劳动力群体,有什么样的制度来激励这些人进行创新,才会有什么样的产业结构。

在过去,劳动力素质比较低的情况下,环境资源约束很弱,激励了高消耗高资源产业的投入。随着劳动力素质提高,这些传统的产业不再对高素质人才有吸引力,而环境和资源约束进一步抬高了污染产业的成本,市场会激发出经济增长的新动能。所以提高人力资本投资,创造好鼓励竞争和创新的制度,产业升级就有希望了。

经济观察网:现阶段,绿色金融是否有必要进行事后的监管,或者加强资金流向等方面的监管?

张俊杰:首先,中国现在的绿色金融政策是一个鼓励性、引导性的政策,并不是一个强制性政策,我认为还是不应该强制金融企业去做绿色金融。从国家整体经济的发展、权衡的角度,应该是鼓励性的而不该是一个强制性的。

其次,我们确实需要一个统一的评价体系。刚才讲到两点,法治化和市场化。第一条就是怎么识别好企业,绿色金融现在规模很大,但我们追求的不是规模而是实效。这个时候我们就需要一套好的评价指标体系,希望能找的一部分标杆性的、真正能够起到引导的企业。这些企业的绿色融资不仅是能融到钱,并且收益较好、风险也低,这个才能起到引导作用。

同时,绿色金融业不应该成为金融企业拿来“贴金”的工具,做绿色企业最大的担忧就是投资期限长、规模大、回报低、风险大,我们需要有一些标杆性的案例,告诉大家绿色产业并不都是低收益、低回报的。

经济观察网:您刚才提到金融风控的问题,绿色信贷、绿色债券会不会有坏账的问题,对金融机构来说会不会加重其考核负担、风险负担?

张俊杰:根据目前做的几个项目来看,做绿色金融的风险还是相对比较低的,银行贷款还是有选择性的。市场总体对绿色产业的观感是:期限长、风险大、收益低等。对银行而言,是有选择性地进行贷款,选择那些风险低的进行贷款。从目前兴业银行和江苏银行的情况来看,现在绿色贷款的风险和坏账率其实并不高,比一般贷款的损失率还要低。银行知道绿色产业有巨大的不确定性和风险,对贷款就更加严格。

经济观察网:绿色金融会不会也存在多数贷款流向国有企业,而贷款给民营企业是少数的情况?

张俊杰:这方面我没有数据,但是确实存在这样的担忧和问题。因为绿色贷款主要收益的行业是交通、能源等,虽然没有具体的数字,但是这些行业都是以大国企、政府公共服务为主的领域。从这个角度说,贷款的坏账率低不是说由于绿色金融没有风险,而是传统的国字头大企业带来的收益更高一些。

经济观察报:在肯定绿色金融的正向作用之外,关于考核标准问题,包括资金流向问题,还有哪些需要关注的?

张俊杰:首先,在中国现阶段环境执法、环境管制的水平比较低的条件下,绿色金融是极其重要的一项政策创新,我们很高兴在环境治理碰到阻力和压力的情况下,金融部门能够站出来,从国家层面来解决绿色金融这个事情。

其次,对绿色金融现在的以及潜在的困难和问题,都是非常正常的问题,在美国和中国都有这样的问题,这是在没有最优方案的情况下选择次优方案,次优方案会带来的一些后果。

最后,对绿色金融的考核机制需要厘清,只要是有考核的地方就会有考核的对策,搞这种“包装的游戏”考核没意义。我们不应该要求金融机硬性地达到多少的指标,而是考核具体的项目,能通过指标的形式筛选出一批有示范性的项目,既能赚钱风险又相对小一些。