经济观察网 于耀添/文 十三五规划纲要明确指出:“加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架”。习近平总书记在十三五规划的建议的说明进一步提出：“近来频繁显露的局部风险特别是近期资本市场的剧烈波动说明,现行监管框架存在着不适应我国金融业发展的体制性矛盾,也再次提醒我们必须通过改革保障金融安全,有效防范系统性风险。要坚持市场化改革方向,加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架, 坚守住不发生系统性风险的底线。”

根究习总书记的论述，防范系统性风险应该是金融监管改革的出发点之一。而宏观审慎于金融危机爆发之后甫一出台，着眼于金融系统的整体稳定，目的就是防范系统性风险。因此宏观审慎应该是目前金融监管改革的主要着力点之一。

我国的宏观审慎框架仍处于改革完善中，根据国际金融界的普遍定义，该框架包含了政策目标、评估、工具、实施、传导等内容。经过几年的完善，我国现行宏观审慎的主要工具为：资本充足率、杠杆率、拨备、流动性指标(流动性覆盖率、净稳定资金比率和存贷比)、住房贷款价值比和差别准备金动态调整等等。由于这些工具大部分从微观审慎工具演变而来，加之历史的原因，现行宏观审慎的大部分工具主要集中在金融监管部门——银监会。

由此形成了，我国现行金融监管框架的一个问题是，央行负责宏观审慎政策的制定，但央行却没有要求金融监管部门配合其政策实施的权力。另外，由于监管部门掌握着系统重要性银行和商业银行的经营信息和统计数据，这些信息和数据是宏观审慎政策制定的基础和参考。在现行一行三会的监管模式下，央行被屏蔽在信息和数据之外。

另外在现行监管模式下，由于金融监管部门直接监管金融机构，掌握人事任免和市场准入等权利，会形成对商业银行的巨大话语权。在实践中，往往会超出其微观审慎监管者的定位，形成对宏观调控的巨大影响力。

2013年8月，我国建立了由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度（下称“部际联席会议”）。近四年来，部际联席会议在防范金融风险，解决行业问题等方面发挥了一定作用，但部际联席会议难以解决宏观审慎的协调问题。宏观审慎工具的操作执行，也难以靠部际联席会议来推动。主要问题是它只是相关部委的议事协调机构，并不能对宏观审慎政策做出决策。其次，部际联席会议也没有明确相关部委在宏观审慎框架中的职责划分。最后，部际联席会议缺乏对“一行三会”的行为约束力, 也没有权利监督宏观审慎工具的实施。部际联席会议“不刻制印章，不正式行文”的  特点，决定了会议达成的协议，没有强制约束力要求一行三会执行。

自十七届五中全会明确提出要“构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架”，经过近七年的建设，我国宏观审慎框架已初具规模，尤其是宏观审慎工具箱与国外相比，更加庞大，内涵更加丰富。但在欧美等金融强国悉皆成立了“金融稳定监管委员会(FSOC)”“欧洲系统性风险委员会(ESRB)”等机构的大背景下，我国迟迟没有建立与宏观审慎要求相适应的决策和协调机构，这是现阶段制约防范系统性风险的突出矛盾，也是我国宏观审慎框架发展的瓶颈。

自十三五规划提出改革金融监管框架以来，社会各界形成了热烈的讨论，目前呼声较高的改革方案从宏观审慎视角来看，主要有以下几种：

（一）、“一行一会”：即将三会合并，设立金融监管委员会，与央行并列，形成一行一会格局。也有意见提出，将金融消费者保护局单列出来，以强化金融消费者保护职能；

（二）、“大央行”：具体包括两个方案：一是将三会合并进央行，形成“超级央行”方案。另外一个是将央行和银监会合并，保留证监会和保监会，形成“一行两会”；

（三）、“金融监管委员会”：即保留一行三会，在国务院层面成立金融监管/工作/稳定委员会，协调一行三会的职能机制。

在笔者看来，“一行一会”的方案，虽然解决了分业监管的矛盾，但宏观审慎协调的问题仍然突出而迫切。主要症结是宏观审慎政策的决策主要在央行，而工具实施和信息主要集中在金融监管委员会。由于合并后的一会相对于三会更加强势，可能会带来比现行一行三会更高的协调成本。

“大央行”的两个方案，较好地解决宏观审慎协调的问题。但其中“一行两会”的方案，仍然没有解决分业监管的矛盾。此外，两个方案会都会缔造非常强势的一个政府组成部门——央行。无论是“超级央行”还是“一行两会”，在我国金融发展史上都曾经出现过。在笔者看来，“大央行”的两个方案在理论上可行，但在实践中难以获得平衡。2008 年全国人大通过了国务院探索大部门体制的机构改革方案,但金融部门一直没有实施，由此可以从中窥探一斑。

第三种“金融监管委员会”的方案，就宏观审慎而言在所有方案中不是最好的，但却是综合考虑防范系统性风险、金融混业、权利制衡等各种因素的最优方案。此方案保留一行三会，只做“加法”，也是实施阻力最小的方案。

值得一提的是，历史上为应对亚洲金融危机，加强党对金融工作的领导，我国曾于1998年6月—2003年3月，成立过中共中央金融工作委员会。金融工委的撤销提醒我们，如果在国务院层面成立金融监管/工作/稳定委员会，必须理顺其同一行三会的关系，恰当定位委员会的走向。在具体实践中，委员会尤其要处理好宏观审慎和微观审慎的协调，混业经营和一行三会的协调。

作者于耀添，本名于春涛，独立风险顾问，现侨居澳大利亚。