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巴黎气候协定:又一份京都议定书?(下)

陈季冰2017-06-21 15:47

 

人们现在担心,因为美国的第二次毁约,历经许多曲折才终于达成的巴黎气候协定会不会成为第二份京都议定书?

暂时看来,这一次会有很大的不同。世界主要领导人对于特朗普在竞选中的主张并非毫无准备。过去几个月来,他们一边在努力试图说服美国留在巴黎协定内,另一边也都一再明确表示,即便特朗普政府最终决定退出,他们仍将继续推进并落实这份协定。

不仅如此,特朗普的决定正式宣布后,法国、德国和意大利等欧洲国家均在第一时间明确拒绝了他提出的修改巴黎协定的建议。巴黎协定的绝大部分缔约方也都申明,依然会落实自己承诺的INDC(自主贡献度)目标,没有一个国家打算跟随美国退出。

从某种程度上说,美国的离开似乎非但没有动摇其他国家的决心和信心,反而让它们迸发出一种难得的“同仇敌忾”的团结精神。这是2017年与2001年的最大不同——随着愈演愈烈的气候变化所造成的各种危机的日益迫近,人们的认识比10多年前大大深化。

然而,历史经验一再告诉我们,联合起来达成一件事情往往比联合起来反对一件事情要艰难得多。没有了美国的巴黎协定未来注定要面临许多难以克服的障碍,这一点同样是毋庸置疑的。

今年的中欧领导人峰会原本要讨论的重要议题有许多,但随着特朗普正式宣布美国退出巴黎协定,欧盟与中国寻求挽救应对气候变化国际合作的努力就成为了全球媒体关注的焦点。

在柏林,中国国务院总理李克强在与德国总理默克尔会晤后对新闻媒体说,中国政府将会继续履行《巴黎协定》承诺。

一些观察家因此指出,作为对美国退出巴黎协定的回应,欧盟和中国正在尝试结成一个“绿色同盟”,以填补美国退出留下的真空。实际上,对于美国因大选及可能出现的政府更迭而导致的政策变化,中国和欧洲早就在做两手准备。

早在2014年底的联合国气候变化利马会议举行之前,中国气候变化首席谈判代表解振华就曾对媒体说,“美国因为国内政治的原因没有批准京都议定书,所以我们也担心2015年协议面临同样的问题”。因此,在2016年10月摩洛哥马拉喀什联合国气候问题谈判期间,欧盟与中国便着手启动双边合作协议。

当然,也有一些评论人士不无道理地指出,中国与欧盟在应对气候变化问题上的“统一战线”具有明显的“拉郎配”性质。因为中国与欧洲在政治体制、发展阶段、核心诉求等所有方面几乎都存在显而易见的分歧。富裕的欧洲人将保护环境、拯救地球视作头等大事,而中国则更多地希望通过这种合作解决国内环境问题、获得更先进的清洁能源制造技术,同时借助发达的西方金融市场得到更多绿色经济方面的融资机会……

但历史经验还告诉我们,人们之间的成功合作并不总是因为共同的价值理念。相反,共同的利益目标或许是更加牢靠的合作基础。当特朗普因为自认为最重要的利益抽身而去后,欧洲和中国将不得不留下来,为它们认为的重要利益携手奋斗。

欧盟领导人甚至已经明确表示,欧洲已经做好了领导这场气候战役的准备,它将不会受到特朗普政府政策的任何影响。眼下,欧盟各国目前正在起草各自的国家应对方案,以便更好地履行《巴黎气候协定》对欧盟国家的义务要求,还没有任何国家表示要退出协定。

有了中国和欧盟作为后盾,世界上其他缔约国也都表态,将继续加大力度应对气候挑战,因为这关乎他们本国的国家利益。以即将超越中国成为世界第一人口大国的印度为例,它的太阳能装机容量已从2010年的区区1万千瓦增至2016年底的1000万千瓦。据印度官方公布的规划,到2027年,印度的潜在可再生能源总量将增加到2.75亿千瓦,非化石燃料占比将达到57%,远远超过它在巴黎气候协定中的承诺。

然而美国退出的影响依然是无法小觑的,主要表现为两个方面——

首先,美国不仅是全球第二大温室气体排放国,还是第一大人均排放国。美国总的二氧化碳排放水平比欧盟高50%,人均排放水平是欧盟和日本的两倍。美国的退出直接意味着巴黎协定原来希望达到的目标缺了一大块支撑,需要其他国家做出更大的努力。但暂时看起来,其他国家无论在经济能力还是技术水平方面都不足以弥补美国退出所造成的损失。

诚然,美国多个州已承诺,将在地方层面执行奥巴马政府在巴黎协定上的减排承诺;还有乐观者预期,随着清洁能源技术的进步、生产成本的降低,市场机制也会自行推动美国碳排放的下降。但正如美国前财长汉克·保尔森所说的那样,这些想法和做法无论多么理想,都不可能取代美国政府的承诺。

有研究者认为,即便上述因素都成立,美国到2025年时也仅可能实现较2005年减排17%左右,与奥巴马政府承诺的26%至28%的自主贡献减排目标相去甚远。另一些研究指出,如果中国和印度这两个大型新兴经济体能够多做出一些额外努力,超额实现各自承诺的自主贡献,那么有可能将全球气温升高控制在3摄氏度以内。

但距离巴黎协定的期望值,这个目标太令人失望了。

美国退出的更大打击还不在美国自身的减排承诺不再兑现,而在于将来谁将为气候治理掏腰包?特朗普已经明确宣布,美国将停止向联合国绿色气候基金交费。

根据巴黎协定,发达国家每年应当向发展中国家提供1000亿美元资金,用于资助它们的减排和清洁能源开发,其中美国政府提供的资金占到1/5多。实际上,这个经济上的“激励机制”正是“非强制性”和“不具惩罚约束”的巴黎协定之所以能够赢得广大发展中穷国认同的基石。

如果美国的这一大笔资金资助被砍掉,那么巴黎协定框架公约在财政上就很可能难以为继。不仅如此,由于失去了公共财政的托底和杠杆撬动,私人投资清洁能源的信心也将遭受重创。长期以来由美国主导的世界银行是全球范围内为气候相关投资项目出资最多的机构,它所提供的资金是该领域的市场化投资中最重要的“种子”基金。如果美国政府不再支持世行在这方面的工作,那么更多私人投资就不可能进入。

万一特朗普政府将砍掉的这笔对减排的资助资金用于补贴煤炭、石油等传统化石燃料生产和消费,如此一进一出,情况就会更加糟糕。看一看他的竞选票仓吧,这是非常有可能的。

考虑到巴黎协定达成的只是一个框架,具体路线图还在磋商制定过程中,这将是当前摆在国际社会面前最严峻的一个问题。一旦资金援助不到位,大批发展中国家很有可能也纷纷不再有意愿和有能力履行原来已经作出的减排承诺。预计各种各样的讨价还价以及在推进落实中打折扣的问题将层出不穷,更何况195个缔约方中本来就有许多属于“搭便车者”。

唯一的好消息似乎是,已经签署的“巴黎协定”内设一个约束机制,那些想要退出的国家必须通过谈判才能退出。按照程序,即便一切顺利,美国真正退出也要等到2020年11月4日以后。到那个时候,特朗普的第一个4年任期只剩下2个月多一点了。

但问题在于,我们已经多次提到过,巴黎协定是一个不附加惩罚性条款的新型合作框架。在这种情况下,特朗普如果不告而退,不理睬其他缔约方的口诛笔伐就单方面停止一切履约行为,国际社会似乎也拿他没什么办法。

此外,正如我在本文的上篇中提到的,关于应对气候变化问题,美国社会短期内几乎不可能达成比较一致的共识。这意味着在美国的民主制度之下,即便特朗普不会有第二个任期,美国在一位民主党总统的领导下第三度加入应对气候变化的国际合作,未来它第三度毁约的可能性仍占50%。

但是,今天毕竟不是2001年,局面已经发生了根本性的改变。这其中最大的变量就是,中国的崛起以及中国应对气候变化立场的巨大转变。

中国在2007年取代美国,成为全球最大温室气体排放国。因为这个缘故,当特朗普从竞选之初起一直扬言要退出巴黎协定,令这一全球合作的前景阴霾密布之后,全世界都把目光投向了中国。而中国释放出来的信号也令国际社会倍感宽慰。

过去一年多来,从中国领导人到中国负责气候变化事务的官员都一再重申,不管美国的国内政治发生怎样的变化,中国都将继续采取行动应对气候变化,百分之百地承担自己对于巴黎协定的义务。

中国国家主席习近平在今年1月的达沃斯世界经济论坛上强调,巴黎协定符合全球发展大方向,成果来之不易,应该共同坚守,不能轻言放弃。不仅如此,习近平还在与特朗普的多次通话和当面外交会晤中时提到了这个问题,表示中国“无论如何”都会继续遏制气候变化的努力。

在不久前举行的柏林-彼得斯堡气候对话论坛上,中国气候变化事务特别代表解振华不仅重申了中国的自主贡献度承诺,还宣布中方正在制定将巴黎协定具化为实施细则、找到照顾各方“舒适度”的“中国方案”。尤其受到国际舆论赞赏的是,解振华预期,以2016年中国碳排放强度的下降速度看,中国将有很大可能超额完成减排目标。

这种深刻变化给予了世界上其他许多国家以极大的信心,因为美国退出而引发的“多米诺式骨牌”式崩塌的风险看起来减小了。

的确,中国与美国在这个问题上扮演的角色已经完全反转。短短几年前,还是美国不断地向中国说教,大谈应对气候变化的对于世界和中国自身的极端重要性。但现在,中国成了说教者,美国成了枉顾大局的顽劣成员。

对这一新变化和新责任最感到吃惊的,大概是中国自己了。

传统上,中国官方一直主张,由于历史和发展阶段的缘故,越早实现工业化的发达国家在应对气候变暖问题上需要承担越大的责任和义务。与此同时,发达国家还应该在资金、技术等方面给予发展中国家更多支持和补偿。发达国家不应将这一国际责任一刀切,并试图将其中的大部分转嫁给发展中国家。基于此,国际社会不应指望中国承担与其义务不相符的责任,这就是所谓“共同但有差别的责任”原则。

正是因为以中国为代表的发展中国家与以美国为代表的发达国家在这些责任义务问题上的分歧过大,联合国应对气候变化的哥本哈根、坎昆等会议均告无疾而终。

中国立场的巨大改变,究其原因,除了过去几年里奥巴马政府和欧盟的不断劝说和施压意外,最根本的动力说到底来自中国国内。

过去几年里,随着雾霾等环境问题的尖锐化,中国民众和政府日益认识到,环境保护问题不在是外界的要求,更是中国长远发展的内在需要。

另一个意想不到但同样重要的原因在于,突如其来的全球金融危机和经济衰退减缓了中国经济增长的步伐也必然影响到中国的煤炭、石油等能源消费。急于寻找经济新增长点的中国将新能源视作未来重要的风口之一。这也促使中国政府在气候问题的立场发生了变化。这是一个顺势而为、水到渠成的结果。

当然,中国在气候问题上的地位与中国所能够发挥的作用并不是一回事。这一方面受制于中国的经济和科技实力,另一方面也是因为美国的巨大排放量。中美两国不仅是全球第一和第二大温室气体排放国,两国累计排放量更是占到全球总量的一半以上。因此,现阶段缺少其中任何一方的积极参与,减少温室气体排放的国际行动恐怕都难以有太大作为。

在可预见的未来,中国仍将继续坚持“共同但有差别的责任”原则。但从主观上来说,中国的最大改变在于,现在已不是被迫减排,而是自身真心希望减少污染物和温室气体排放。随着中国经济总量在全球经济中所占的份额不断攀升,这一点会成为巴黎协定未来的最大希望所在。短期来看,中国无力独自填补美国留下的真空,但由于有了中国这个最大排放国和世界第二大经济体的积极牵头和协调,其他缔约国便不至于沦为相互推诿的一盘散沙。

唐纳德·特朗普宣称,巴黎协定可能使美国失去多达270万就业岗位。这是这位以买卖眼光看待世界的民粹主义政客最关心的,想必这个数据也是有一定根据的。

但他的批评者、那些支持减排的人士立刻反驳说,加入巴黎协定不仅不会损害、相反还会促进美国经济和就业。他们的依据是,蓬勃发展的清洁能源产业——包括太阳能和风力发电——在美国创造的新增就业岗位将超过煤炭等传统能源行业所雇佣的人数。美国前总统奥巴马就是这种观点的强烈支持者,他一直声称,美国积极应对气候变化不仅仅是在承担一项道德义务,长远看还是在创造新生产力,短期内也有助于推动经济复苏。

客观地说,这种观点含有明显的政治倾向,需要谨慎看待。然而它至少说对了一点:长期来看,新能源取代传统化石燃料是一个不可阻挡的趋势。即便仅仅是在共和党人奉若神明的自由市场这个单一因素的决定下,这也是必然的结果。因为如同地球上的森林不足以满足人类的能源需求一样,地球上的煤炭和石油也终有枯竭的一天。而且,事实上不会等到被挖完,它们就一定会被新能源取代,就像人们在森林全部被砍完之前就用煤炭和石油代替了木柴一样。

以特朗普的所谓“煤炭复兴计划”为例,他承诺废除奥巴马制定的限制性法规,以期在煤炭领域创造更多就业。然而全球市场的现实却决定了这几乎是不可能实现的任务。

煤炭业是一个典型的夕阳产业。近年来倒闭的美国煤炭企业已经达到50家,全球最大的私有煤炭厂商皮博迪能源公司于2016年申请破产。这不是政府行政干预造成的,而是因为这个行业已经不再有利可图。再看看中国的煤炭业,情况同样糟糕。

由于技术进步和大规模的资金投入,眼下清洁能源的生产成本正在以几何速度下降。以太阳能发电设备价格为例,仅2008年至2014年间就下降超过75%。这就使得各国在推行对巴黎协定所承诺的减排目标时承担的经济代价比10年前低得多。诺贝尔经济学家得主保罗·克鲁格曼在《纽约时报》上的一篇专栏文章中说,即便履行巴黎协定会对美国经济造成损失,这种损失基本也可以忽略不计——每年令GDP增幅减少0.06%。

相较于这位一贯支持民主党的左翼经济学家,经合组织(OECD)最近发布的一项最新研究报告更为乐观。它认为,减排对一国经济发展不仅不是负担,甚至反而会促进增长。这项研究显示,如果G20成员国现在开始就执行更绿色的经济政策,那么到2021年时,它们的平均经济增长要比不采取任何措施高1%;到2050年时,增幅将扩大到2.8%。这部分额外的增长,将主要来自人们在传统能源上支出的下降。OECD研究称,整体而言,更绿色的基础设施将为G20国家每年节省0.9万亿美元的收益。

世界银行在2010年的一份报告中认为,气候变化的隐含成本——救灾、基础设施修建、保险费率上涨等等——最高要达到每年花费1000亿美元,而且未来只会不断增加。

这种观点也得到了中国政府的响应。在不久前举行的彼得斯堡气候论坛上,中国气候问题首席谈判代表解振华表示,减排带来的经济效益,要大于它带来的负担。“发展经济、改善民生、保护环境完全可以实现共赢。”据他透露,目前中国环保产业就业人口3200万人,到2030年将增加至6900万人。

假如上述论点是成立的,那就意味着特朗普的政策不仅不利于应对气候变化,而且还是在徒劳地把纳税人的钱浪费在保护落后产业上。

但对于市场体制异常成熟的美国经济来说,最大的损害不在于短期内的投资与就业,而在于政府的错误政策有可能遏制绿色制造业在美国的发展。英国前能源与气候变化大臣爱德华·戴维说得很有道理:“抗击气候变化的全球经济转型已经成形,不可逆转。如果哪个国家不参与进来,就会在创新竞赛和新技术的创造中落后,这一点已经越来越清晰。”

总之,如果美国在气候问题上倒退,可再生能源领域的研发和投资中心就会撤出美国,流向其他国家,尤其是中国和印度。未来其他国家就会在绿色经济上领先美国一步,并掌握更大的话语权,美国的制造业就可能将被甩在时代后面。即便美国强大的市场机制和科技实力有能力自动修复政策失误造成的扭曲,但由于市场份额在国外,美国公司的科技发明和生产能力也将大量转向国外。相信这也是美国多个州以及很多大企业决心无视联邦政府政策,继续推进落实巴黎协定的根源,更是中国的态度近年来发生重大转变的主要原因。

面对特朗普的决定,小布什总统第二任期内的财政部长、共和党人汉克.保尔森表现得甚至比奥巴马更加痛心疾首。他在一份声明中说:“如果继续做出放弃我们世界领导角色的政策决定,我们会承担不起后果。”曾经与特朗普同样是一名成功商人的保尔森道出了这场“世纪大交易”的本质:相对于气候变化问题本身以及美国有可能因此承受的经济损失,退出巴黎协定在外交政策上的错误才是美国所有损失中最大的损失。

在这样一个关键时刻,美国因为在气候问题上与全世界对着干而陷入了空前的外交孤立、经济孤立,乃至战略孤立。因此,对美国自身来说,退出巴黎协定无疑是对其全球声誉和领导力的一次重大挫伤,因为这意味着美国的国际承诺将不再值得信任。

天天高喊“美国第一”的特朗普也许并不担心这种情况出现,在他的领导下,未来这样的事情或许还会更多。

随着美国退出一个又一个国际合作协议,它在世界上的道德权威将会一落千丈,越来越多的人会将美国视为一个为了一己之私而不顾世界大局的不负责任的超级大国。长远来看,这对美国的损害远比从退出巴黎协定中获得的蝇头小利要大得多。

在特朗普宣布退出巴黎协定的第二天,欧盟主要国家的领导人发布了一份联合声明,对此表示遗憾,并批评美国放弃了“各国合作的基石”。法国新任总统马克龙更是指责特朗普美国“背叛了世界”,他在演讲中故意使用英语,把特朗普的那句著名口号“让美国重新伟大”改为了“我们要让地球重新伟大”。

就像我在本文上篇一开头就说到的,默克尔的罕见直白表明了欧洲对美国的态度发生的转变,二战以后形成的西方联盟和全球秩序已经出现了一道巨大裂痕。

当默克尔说出“我们欧洲人现在需要为了自己的未来而奋斗”这句话时,全世界其他地方的人们一定深有同感。这话同样适用于他们,应对全球自然气候变化的这场战斗很可能拉开全球“政治气候”变化的序幕。

许多迹象已经十分明显。

人们原来担心,特朗普的一系列做法会对全球治理结构造成巨大破坏,致使孤立主义、保护主义和民族主义再度肆虐,将世界拖回几十年前那个零和博弈的丛林时代。但从这次围绕巴黎协定的博弈来看,情况似乎远没有那么糟糕。特朗普领导之下的美国并没有构成那么大的破坏力,在欧洲,在东亚,在世界各地,人们到处表现出一种出乎意料的淡定和团结。美国的退出没有造成混乱,而是激励其他国家更加团结一致,去努力填补领导力的真空,捍卫既有的价值观和世界秩序。

不仅是巴黎协定,北约、WTO、联合国……都会继续存在下去,不管有没有美国。没有了美国,现行国际秩序的运转会遇到困难,效果会打折扣,但真正满盘皆输的是美国自己。

下月初,唐纳德·特朗普将再度很不情愿地踏上前往欧洲的旅程,今日西方价值观的实际领导者、德国总理默克尔将在汉堡主持召开今年的G20峰会。在那里,美国将会面对一场更大的集体摊牌。

 

《上海商报》评论版主编。毕业于复旦大学新闻学院。曾任上海经济报副总编辑、东方早报副主编,现就职于上海商报社。著有从近现代历史出发探讨“中国崛起”问题的通俗学术著作《下一站:中国》。