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重思央地财政之三:重新认识地方税

杨志勇2017-08-12 10:14

(图片来源:全景视觉)

经济观察报 杨志勇/文 重构央地财政关系必须解决好地方税收收入问题。什么是地方税?为什么一定要有地方税?较为流行的答案是:只有仅仅归属于地方的税种才是地方税;中国实行分税制,所以就要有地方税。地方税是调动地方的积极性的“标配”。中央财政和地方财政实行“分灶吃饭”以来,财政收入分为三种:中央固定收入、地方固定收入以及中央和地方共享收入。1994年分税制改革更是强化了这一点。地方固定收入中税收部分自然就是地方税,这样的表述我们早已习惯。但是,细究起来,这里还有很重要的问题需要解决。如果只将由地方政府征收的税当作地方税,那么从现实来看,这样定义的“地方税”品种虽不少,但所提供的税收收入极其有限。

当前分税制的基本格局是1994年改革奠定的,因此我们先来看1994年的分税制改革方案中的地方税。“地方固定收入包括:营业税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税),地方企业所得税(不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税),地方企业上交利润,个人所得税,城镇土地使用税,固定资产投资方向调节税,城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分),房产税,车船使用税,印花税,屠宰税,农牧业税,对农业特产收入征收的农业税(简称农业特产税),耕地占用税,契税,遗产和赠予税,土地增值税,国有土地有偿使用收入等。”

逐一分析“地方税”,我们可以发现“地方税”体系中的各个税种已经发生了许多变化。营业税曾经是为地方提供最多收入的税种,也一直被视为地方税体系中的主体税种,但是随着2016年5月1日“营改增”全面试点的启动,营业税逐步退出中国税制舞台,地方也就失去这样的主体税种。地方失去的营业税收入在很大程度上通过增值税收入分成的办法得到弥补。为确保地方既有财力不变,以2014年为基数核定中央返还和地方上缴基数,所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围,中央分享增值税的50%,地方按税收缴纳地分享增值税的50%。2016年,增值税收入分成之后,中央将当年新增的1780亿元收入全部返还给地方。“营改增”试点实施的结果是增值税的共享税特征更加明显。

2002年所得税制度改革之后,企业所得税收入不再按行政隶属关系划分归属,除了部分中央企业所得税收入之外,大部分企业所得税收入和个人所得税收入一起在中央和地方之间进行分享,个人所得税也由地方税变成了共享税。固定资产投资方向调节税自2000年1月1日起暂停征收,后这一税种被取消。屠宰税和“筵席税”1994年改革确定由各地自行决定是否征收,事实上由于征管成本和收入严重不对称,这两种税后来都被取消。证券交易税一直未开征。与之相似的是证券交易印花税,这是印花税收入中的大头。2015年印花税收入3441.44亿元,其中2552.78亿元是证券交易印花税。证券交易印花税几经变化,97%归中央,3%归地方,2016年1月1日起证券交易印花税全部明确为中央税。遗产和赠予税一直没开征。2006年农业税取消,新开征的烟叶税属于地方税收收入,但在税收收入盘子中几乎可以忽略。

有意思的是,小税种有时会对地方政府行为产生重要的影响。烟叶税就是其中最为典型的例子。控烟机构认为正是因为烟叶税的存在,才导致地方政府积极鼓励烟草的种植,而建议取消烟叶税。烟叶税收入少,但在种植烟草的地区财源本来就不丰富,烟叶税可以在很大程度上弥补当地收入的不足,而得到当地政府的青睐。2015年,烟叶税收入143亿元,而全国税收总收入达到124922亿元,仅仅占千分之一(0.1143%)。对全局来说,烟叶税收入确实可以忽略不计。对于地方减少的烟叶税收入,可以轻松地通过财政转移支付或相关省份内部的制度安排得到解决。如果烟叶税的取消能够促进地方政府将更多的精力用于促进更加有益健康的产业发展上,那么这就是一件值得尝试去做的事。

房产税、土地增值税、契税、耕地占用税、城镇土地使用税作为地方税的规定没有变化,这5个税种所提供的税收收入总数为14020.88亿元,占当年税收总收入之比为11.22%。车船税是一个很小的税种,2015年收入仅为613.29亿元。城市维护建设税是一种附加税,规模也不大,2015年为3886.32亿元。即使这样,铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的城市维护建设税也不属于地方税收入。

相对较为零散的地方税收入是远远不能满足地方支出需要的。即使加上共享税收入,地方直接筹集的税收也不够地方支出需要。地方支出中有相当部分来自中央对地方的税收返还和转移支付。2015年,中央对地方的转移支付为50078.65亿元,对地方税收返还为5018.86亿元,二者之和为55097.51亿元。2016年中央对地方税收返还和转移支付总额为59486.35亿元,同年地方一般公共预算支出为160437.14亿元。这也就是说,2016年,地方一般公共预算支出中平均有37.08%来自于中央对地方的税收返还和转移支付。考虑到各地情况的差异,有的省份可能严重依靠中央对地方的税收返还和转移支付,有的省份相对少些。总体而言,税收返还和转移支付是地方支出相当重要的财力来源。

依靠自身独立税种筹集税收收入的局限性不仅仅表现在地方,中央也是如此。关税是最具特色的中央税,但关税所提供的税收收入也不太多。2015年,关税仅仅提供了2560.84 亿元的收入。海关代征的进口环节增值税和消费税虽然规模不小,但相应地中央需要承担绝大部分的增值税和消费税的出口退税。二者几乎相互抵销。2015年,进口货物增值税和消费税收入为12533.35亿元,而出口货物退增值税和消费税收入为12867.19亿元。消费税虽然属于中央固定收入,但是1993年确定的中央对地方的税收返还和消费税是有关系的。出于维持地方既得利益格局,减少改革阻力的考虑,中央财政对地方税收返还数额以1993年为基数年核定。过去的改革基数年的选择多是已经完成的年份,但是这一次是以尚未完成的年份为基数年,其中涉及许多变数。这么做体现了决策层的政治智慧,也让改革得到地方的更有力支持。具体做法是:按照1993年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况,核定1993年中央从地方净上划的收入数额(即消费税+75%的增值税-中央下划收入)。1993年中央净上划收入,全额返还地方,保证现有地方既得财力,并以此作为以后中央对地方税收返还基数。1994年以后,税收返还额在1993年基数上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1:0.3系数确定,即上述两税全国平均每增长1%,中央财政对地方的税收返还增长0.3%。如若1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数,则相应扣减税收返还数额。

由此可见,消费税是一与地方可支配财力有关的税种,消费税收入至少在一定程度上是地方税的组成部分。2009年1月1日起,国务院决定实施成品油税费改革,取消原在成品油价外征收的公路养路费、航道养护费、公路运输管理费、公路客货运附加费、水路运输管理费、水运客货运附加费六项收费。成品油消费税属于中央税,由国家税务局统一征收(进口环节继续委托海关代征)。相应地,为了补偿地方公路养路费等六项收费的损失,成品油消费税在征收之后又配套实施税收返还政策。2015年,成品油税费改革税收返还达到1531.10亿元。消费税在地方税收收入体系中的作用进一步增强。这样,中央本级的税收收入主要依靠的也是事实上的中央和地方共享税。

无论是地方,还是中央,都无法依靠自己专享的税种来筹集多数税收收入;地方专享的税种虽然多,但是所能提供的税收收入较少,根本无法满足地方支出需要;对于地方和中央来说,收入意义最明显的是共享税。在这样的背景下,完善地方税体系路在何方,实际上已经很清楚。那就是,要跳出从地方专享税种考虑地方税收入体系的思维定势,明确将地方税界定为所有能为地方提供收入的税种。有人担心这样会导致分税制名不副实。实际上如果只是为划分税种而分税,意义并不大。分税的实质是形成分级财政,让每一级财政都尽可能负起应有的责任来。自己收到的钱自己花,通常比花别人给的钱效率高。分税制不一定就要拘泥于特定税种的某一级政府专享。分税制可以通过中央和地方的税收分成制来实现。只要分成比例事先确定且可以保持相对稳定,那么税收收入分成同样可以起到激励地方的作用。这里的关键是设计出最具激励约束功能的机制。一级政府专享税种的制度安排相当于将一种税的收入的100%划归该级政府,这是激励程度最强的税收划分制度。但是这样的制度选择受制于具体税制。

从现有的税制来看,要设计出这样的税制是做不到的。即使是不时说起的房地产税,它所能提供的地方税收入也有限。而且,事实上,每年直接来自于房地产的税收收入已经不低。最近这些年,只对房地产课征的房产税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税所提供的税收收入都占到税收总收入的10%以上。这还不考虑来自房地产行业的营业税(增值税)、企业所得税以及其他税种所提供的收入。一种商品一个行业所能承载的税负是一定的。超越界限必然带来更多的麻烦。有一种流行的观点是将消费税改造为零售环节征收的消费税,并划为地方税,但是随着电子商务的普及,这已经变得越来越难。

从现有的税制来看,相当多的税种统一征收的效率更高。1994年国地税分设适应了特定时期中央税收收入筹集的需要,但是随着信息化进程的加快,中央和地方收入混库(把中央收入当成地方收入,把地方收入当前中央收入)问题,已很容易解决,征税应最大限度给纳税人方便,以进一步提高纳税服务效率。在没有发明出来新税种之前,征税时尽可能考虑税种特征,分税时考虑支出和激励需要,是分税制财政管理体制完善最应该遵循的原则。只要能够提供地方税收收入的就是地方税。完善地方税体系应由此着手进行。从税收征管的角度来看,税种由中央还是地方政府来管,应适合税种的特点,征税还能做到规模经济和因税制宜的有机结合。时下正在进行的国地税合作,最终目标应该是国地税的融合,因为再也没有比融合更高程度的合作了。

(作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员)