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地方财政“缺口”:真假?

杨志勇2017-08-26 15:44

经济观察报 杨志勇/文 多数地方财政有“缺口”,六省一市支撑起中国财政?最近一篇流行的文章,根据各地国地税总收入与一般预算支出之差,算出中国多数地方财政有“缺口”,只有六省一市有盈余,结论是只能由中央政府发行国债去填补这些地方财政的“缺口”。解决地方财政问题,需要认识地方财政,否则药方可能开错,误导改革。

在哪里缴税?

税收收入在什么地方缴纳,与具体税收制度、税收征管法和其他相关制度有着密切关系。一个地方可能是真正的税源产生地,但是根据税法规定,企业可能需要在总机构所在地缴税,那么税收收入就可能不会在当地体现出来,而是转化为总机构所在地的税收收入,无论是国税(中央税),还是地方税,都是如此。2008年企业所得税法实施之后,企业所得税的纳税人从独立核算单位转变为法人,就意味着不同地方税收收入格局的大转变。总部经济发展好的地方,自然能吸引到更多的税源并带来更多的税收收入。显然,这对于那些真正的税源产生地来说,是税源和税收收入的流出。

理想的结果应该是真正的税源产生地能分享到与其贡献相称的税收收入。跨地区经营、集中缴库的企业,税收收入的产生肯定有各地的共同作用。对于这样的企业,企业所得税属于中央的部分,无论在哪里缴纳,都是中央税,因此无所谓这部分税收收入的地区间争夺问题。但是,如果地方政府可支配财力与地方所产生的国税收入基数有关时,那么情况就不一样了,地方政府仍会在意这部分税收的缴纳地。

对于集中缴纳的企业所得税地方分享部分,地方间的税收利益争夺更加直接。这方面需要有规则加以约束。暂行分配办法是,集中缴纳的企业所得税中地方分享部分按企业经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关地区间分配,其权重分别为0.35、0.35和0.3。任何分配办法都可能有争议,但这样的办法好歹部分解决了地区间的企业所得税利益争夺问题,总部经济所在地税收利益最合算的问题尚未得到彻底的解决。实际上,总部经济的税收利益争夺问题,不独省际存在,就是在一个省(直辖市、自治区)内部,不同地方同样存在类似问题。从好的方面来看,争夺就是竞争,可能激活地方政府活力,有利于地方积极性的发挥。从不好的方面来看,竞争可能导致一些基础条件不太好的地方吃亏。当然如果有区域税收优惠政策在的话,那么情形就可能改观,诸多“霍尔果斯”影视类公司的存在就是例证。这样的公司基本上不会有真正的业务在那里发生,那里或类似的地方更多地是注册地或所谓总机构所在地。

地方财政“缺口”:

需要了解分税制的由来

不少地方财政有“缺口”,这是由财政管理体制所决定的。当今财政管理体制的基本框架是1994年财税改革奠定下来的。那次改革最直接的目标是提高“两个比重”,即提高财政收入占国民收入(GDP)的比重和提高中央财政收入占全国财政总收入的比重。改革开放之后,中国经济快速增长,但这在财政收入上未得到充分反映。原因和财政体制有关。特别是上世纪80年代财政承包制的实施,不少地方无足够的动力征税,因为征收上来的税收有相当部分会转化为中央收入,而且还采取了“藏富于民”“藏富于企业”的做法。“藏富”的结果是地方乱减免税和财政收入占国民收入比重的持续下滑。

地方政府自己要做事,或通过召集当地有钱的企业开资金协调好来解决,这实际上是一种“乱摊派”行为。这干预了企业的自主经营,扭曲了企业行为,但这也可以理解为地方企业得到“藏富”利益所付出的代价。此外,地方政府还通过“乱罚款”和“乱收费”来筹集经费。这样,“乱收费、乱罚款、乱摊派”(“三乱”)在一定程度上支持了地方政府的活动。与此形成鲜明对比的是,中央政府无法通过“三乱”获得更多的收入,中央财政甚至“惨淡经营”。在上个世纪80年代中后期,中央财政甚至向地方借钱度日,权威性明显受损,“振兴财政”的口号因此提出,分税制财政管理体制改革目标也相应提出并在一些地方进行了试点。

正是在这个特定背景下,再加上社会主义市场经济体制改革目标的确立,规范中央和地方财政关系的分税制财政管理体制启动。分税制的实质是形成分级财政管理体制。这样的体制应该是全国统一的,而不是一个地方一种做法。改革先从中央和省级(包括计划单列市)政府之间的财政关系规范做起。未来走向应该是在统一的前提下,各级财政相对独立,各负其责。考虑到省以下情况比较复杂,财政体制改革方案赋予各省相对灵活的省以下财政体制选择权。统一的分税制改革方案的结果必然是不同地区有不同的财政收支结果。

而且,财政体制改革设定的目标本来就是中央和地方财政收入“六四开”,财政支出“四六开”(这个目标后来未实现)。中央财政收入占六成,支出占四成;地方财政收入占四成,支出占六成。这样,地方财政缺口的出现实在是太正常也不过的事了。之所以设计这样的目标,一是要改善中央财政状况,二是要提高中央财政的调控能力。在国家财政总体状况改善的基础之上,中央财政能够用20%的财政收入来调控地方,有利于维护国家的统一,促进地方基本公共服务均等化。地方财政收支直接的“缺口”不是问题,而是具体制度设计使然。

地方政府可支配财力与举债机制

一个地方所产生的税收收入与当地的财政收入不是一回事,地方有多少可支配财力与地方的税收收入也不是一回事。统一的具体制度下,各地不同的财政收入状况,需要有一定的干预机制。地方政府可支配财力不仅仅包括一般公共预算中税收部分,非税收入也包括在内。地方自己收到多少钱,和自己的努力有关,也与财税体制的设计有关。所谓的财政盈余省市,有自身经济实力强的因素,也有财税体制设计的因素。这种盈余可能随着财税体制的变化而变化,以此为依据说它们支撑了中国财政是不全面的。

地方政府经过努力之后,财力不足部分需要靠中央的财政转移支付来解决。当前的中央对地方的税收返还和转移支付都构成地方政府可支配财力,为地方财政正常运行提供支持。除此之外,政府性基金收入,主要是土地收入,也是地方政府可支配财力的重要来源。国有资本经营收益也可以形成地方政府可支配财力,只是规模相对较小。地方政府实际可支配财力是结果。从激励地方的目标出发,地方财权显得更加重要。财权设置合理,可以最大限度地激活地方自身可支配财力。

中央不能包揽地方的一切,包括举债。包揽意味着责任。就是在计划经济时代,中央大一统的财政体制也不适合中国国情,中央和地方关系的多次调整就说明了这一点。“一收就死”说的就是集权后的问题,包括财政集权。“一放就乱”说的是放权的问题,包括财政放权。问题的循环往复,就必须有改革的新思维。分税制不是行政性分权,是要发挥中央和地方两个积极性,释放经济活力,同时促进各地公共服务的公平有效提供。

分级财政就是在中央的统一领导下,一级政府一级财政,各级财政是相对独立的。在这样前提之下,地方财政运行的结果之一是收不抵支。地方财政赤字发生之后,如果没有对应的债务融资机制,那么地方政府又如何能够运行下去?政府各子预算需要加强资金统筹,以提高资金效率。这还不够,地方具有发债权可以说是分级财政下各级政府的标配。只是目前省以下财政还存在这样那样的问题,预算法还只是将地方发债权授予省级政府。暂时的具体制度安排不代表未来。地方政府最终都应该拥有发债权。这可能还需要一定的时间。但是,大趋势是无法背离的。关键是地方政府要能够真正承担责任,这样的体制下,即使地方政府有举债的权限,地方自身的各种约束机制也会约束地方政府举债。地方缺的是良好的举债约束机制,而不是其他。现实中,个人借钱,政府不管,但债权人会管,可以决定借与不借。发达国家地方政府就是有发债权,议会也不会随意批准举债。以地方财政所谓的“缺口”为由反对地方政府举债,是没看清地方政府可支配财力的结果,是没有认识到分级财政的实质所致。

(作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员)