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【两会观察】财政法究竟有多重要 为什么会被屡次提及?

杜涛2018-03-08 20:11

(图片来源:全景视觉)

经济观察网 记者 杜涛 延续了以往的惯例,今年两会关于制定《中华人民共和国财政法》的议案,由同样出身上海财经大学的全国人大代表刘小兵再次提出。

在去年,也就是2017年,十二届全国人大代表、山东电影电视剧制作中心艺术副总监赵冬苓和十二届全国政协委员、上海财经大学中国公共财政研究院学术委员会主席蒋洪等多位代表、委员联名提出建议,“必须尽快出台财政法”。

刘小兵认为党的十八届三中全会决定指出,财政是国家治理的基础和重要支柱。但由于我国对政府财政活动的立法尚不完善,财政在发挥其国家治理的基础和支柱作用时容易产生以下问题:一、财政规模过度扩张,政府包揽的范围过大而使得经济失去活力。二、由于立法是一个社会各方取得共识和相互协调的过程,在法律缺失的情况下财政的效率和公平都会受到很大的影响。三、在权力缺乏法律约束的情况下,腐败发生的可能性大为增加。

国家行政学院经济学部教授冯俏彬认为,无论从规范中央和地方的财政体制,还是对地方政府的财政管理和财政的稳定角度而言,将财政立法都是很有必要的。

党的十八大报告把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。为推进法治政府建设,建立现代财政制度,将政府财政活动全面纳入法治轨道,充分发挥财政的基础和支柱作用,有必要尽快制定《中华人民共和国财政法》。

对此,时任财政部部长楼继伟早有认识,2014年他曾在人民日报发表文章谈到,“推进各级政府事权规范化、法律化,是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。”

在社科院财政税收研究中主任杨志勇看来,财政法是财政基本法,应该与预算法相关,只要与财政相关的政府行为都应该受此约束和规范。在选择上可以对财政立法,也可以选择强化完善扩大预算法。

“如果,预算法被界定为操作层面上的实施条例 ,那么在此基础上还需要一部更高层面的立法——财政基本法,在内容上可以规定一些基础、原则性的东西,比如政府间的财政关系等。”杨志勇告诉记者。

据经济观察网了解,在几年之前,也就是财税改革开始推进之时,财政部曾经操刀过一份财政立法的计划,将立法分为近期、中期和长期立法规划。

该计划中包含了财政基本法的部分内容,当时财政部门希望以预算法和政府间财政关系法,构建出财政基本法的主体架构。其中,政府间财政关系法主要涉及财政的基本职能、中央和地方政府间财政关系划分;国务院财政部门和地方各级财政部门的职责权限;财政收入和支出的形式;重要的财政收支制度、政府间转移支付、财政决策、监督机制等。

之后,财政立法计划在2017年加速进行。财政部部长肖捷在《加快建立现代财政制度》一文中描述,全面落实税收法定原则。按照党中央审议通过的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》的要求,新开征税种,一律由法律进行规范;将现行由国务院行政法规规范的税种上升为由法律规范,同时废止有关税收条例。力争在2019年完成全部立法程序,2020年完成“落实税收法定原则”的改革任务。

“我们可以把财政法理解为财政基本法,主要内容是围绕着与财政相关的政府活动,应该与财政事权、支出责任的改革同步进行,也应该与国家机构的活动范围、方式联系在一起。”杨志勇告诉记者。

冯俏彬表示,虽然对财政立法各方都有共识,但眼下还处于专家呼吁阶段,立法背后是中央和地方事权与支出责任的划分问题,问题要上升到制度性、法制性,会有一定难度 ,从操作层面上讲,不如将财政法中包含的细分内容进行立法,比如转移支付法等,反而更适合目前情况。

提案主要内容:

刘小兵认为党的十八届三中全会决定指出,财政是国家治理的基础和重要支柱。但由于我国对政府财政活动的立法尚不完善,财政在发挥其国家治理的基础和支柱作用时容易产生以下问题:(1)、财政规模过度扩张,政府包揽的范围过大而使得经济失去活力。(2)、由于立法是一个社会各方取得共识和相互协调的过程,在法律缺失的情况下财政的效率和公平都会受到很大的影响。(3)、在权力缺乏法律约束的情况下,腐败发生的可能性大为增加。

财政立法是依法治国的一个重要组成部分。我国已根据宪法制定了一些财政法律,但从总体上来看,财政立法还不够完善和不成体系,主要存在以下问题。

1.财政立法尚未覆盖全部财政资金

财政资金是属于社会公众共同所有并授权或委托政府使用、支配和管理的资金。我国目前财政立法中涉及到的财政资金包含一般公共资金、专项政府性资金、社会保险资金和政府集中的国有资本经营性资金,也就是我国预算法所说的四本帐。这四本帐并未包含所有的财政资金。

未包含在四本帐里的财政资金主要有财政专户存储收支所形成的资金、未纳入政府性基金预算的各种政府管理的基金和未集中的用于经营性用途的资金。这些资金目前不在法定的财政报告体系中,而规模相当大。例如,住房公积金、全国社保理事会管理的基金等一些具有较大体量的基金以及用于投资经营活动的国有资本经营资金绝大部分都不在人大立法所覆盖的范围内。

2.财政立法仅涉及收支而未涉及资产处置

财政资金的形态可以从两个方面来考察。一是流量,即财政收入和支出。二是存量,即财政的资产和负债。我国目前的财政立法仅局限于财政资金的流量方面。我国现有的税法是针对收入的,预算法则针对支出。对于财政资金存量方面的资产处置权,我国财政法律从未涉及,现状是资产处置完全由行政部门或相关管理机构决定。由于资产的处置,包括用途的变更、置换、转让、重组对资产的性质和价值会产生很大的影响,因此它必定是健全的财政管理的重要一环,在法律上需要明确权限的划分。

3.我国现有的财政收支立法尚存空白

从收入方面来说,税收法定在我国法律上已经明确。但除了税收之外的其他收入方式,例如行政事业收费、基金收费、专项收费、社会保险缴款以及一些公共事业的政府定价目前在法定范围之外。从支出方面来看,我国的预算法将一般公共支出、政府性基金支出纳入了人大审批的范围,但对社会保险以及经营性支出的权限上尚无相应的约束性法律,目前由行政部门全权决定。

财政资金由于它的公共性质,其筹集、分配、使用、支付、处置应符合社会公众的要求和愿望,这种要求和愿望需要通过法定的程序才能有效的表达。尽管财政资金有各种不同用途,其管理方式因其性质有所不同,法定权责关系也应有所不同。哪些事情需要通过立法部门来决定,那些事情可以授权行政部门来决定,可以按不同类别做出具体的法律安排,但无论如何都需要有明确的法律的规定。

4.财政立法是国际上通行的做法

国际上许多国家对财政重大问题是通过“宪法”或制定“财政基本法”作出规定的。我们所调查的瑞士、意大利、印度、韩国、日本、南非、新西兰、法国、匈牙利、美国、澳大利亚、巴西、加拿大、俄罗斯、丹麦、阿根廷、德国、以色列、英国等19个国家中,有16个国家对财政重大问题在“宪法”中作出规定;有8个国家对财政重大问题通过制定“财政基本法”作出规定。在财政基本立法方面,有许多成熟的国际经验可供我们借鉴。

刘小兵提出为了完善我国财政立法,拟提出以下建议:

1.鉴于“财政法”在整个财政法律体系中的基础性和统领性作用,建议全国人大及其常委会将财政法的立法工作尽快提上议事日程,为在2020年我国基本建成法治政府做出应有的贡献。

2.“财政法”应涵盖所有的政府资金。将公共资金按其用途的性质分成不同的基金,所有的公共资金都必须包含在这些基金中,不允许存法外资金。

3.“财政法”应规定所有基金的收入、支出、资产、负债状况都要纳入法定的财政报告体系,定期向人大报告,做到公开透明。

4.“财政法”应明确财政收入的权限,除税收法定之外,下述收入的立项和标准应通过人大审批:行政性收费和罚款;具有垄断性的,收费标准不受到竞争制约的事业收费;各项具有强制性的政府性基金收费;具有强制性的社会保险基金的缴款;具有垄断性质的国有企业产品或服务的政府定价。

5.“财政法”应明确财政支出的权限,下述支出或支出标准应通过人大审批:一般公共支出;政府性基金支出;各项社会保险基金支出;集中性的国有资本经营预算支出。国有企业的经营活动支出由企业自主决定,但一级政府所属的国有企业作为一个整体,其下述支出应受人大审批的制约:重大投资项目支出,经营管理者的薪酬标准,企业的一般管理支出规模。

6.“财政法”应明确资产负债处置的权限,下述事项应通过人大的审批:用于非经营性活动的所有借债和融资;经营性活动的重大的融资事项;重大的资产用途变更;重大的资产重组;重大的资产置换和转让;重大的资产损失和赠与。对于不同级次和不同财政状况的政府以及不同性质的公共基金,“重大”的界定标准会有所不同,如何确定“重大”在立法上可以根据各种具体情况做更细致的考虑。

 

经济观察报 要闻部记者
长期关注宏观经济,财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业等相关方向。