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保监会将谢幕 回顾20年保险分业监管岁月

姜鑫2018-03-13 18:54

(图片来源:全景视觉)

经济观察网 记者 姜鑫 实习记者 张栋杰 金融监管机构合并的“靴子”终于落地。

3月13日,国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议。针对金融监管机构改革,方案提出将银监会和保监会的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会,不再保留银监会、保监会,并将两会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。

这也意味着跌宕起伏20年的保险分业监管即将画上句号,金融界人士再提起金融街15号时,也将无需再强调南门或北门了,其办公所在地鑫茂大厦即将迎来一个统一的牌匾。

接近监管层的人士表示,对于这一合并结果,内部工作人员已有预期,合并过后可能需要进行分流。

成立于亚洲金融危机之际      

“1998-2018,二十岁,风华正茂的年纪”,有人在朋友圈作出这样的感慨。

就在今年十九届三中全会召开之后两会召开之前,鑫茂大厦西侧的“中国保险监督管理委员会”几个字似乎成了网红,经济观察网记者一天中午路过发现,每隔几分钟就有人站在牌子前合影留念。据大厦门口保安介绍称,合影者多以大厦内部工作人员为主,但也有不少人专门骑自行车来拍照。而在消息公布过后,合影者更多,甚至需要排队。

与保监会牌子合影留念照片一起刷遍保险从业人士朋友圈的,还有一张保监会1998年挂牌的照片。那一年,被称为保险行业里程碑式发展的一年。

1997年,一场蔓延亚洲的金融危机让领导层开始意识到防范和化解金融风险的重要性。在当年11月召开的全国首次金融工作会议上,决定对金融业实行分业监管,合并国务院证券委和中国证监会合并为新的中国证监会,同时成立中国保监会,分别专司中国证券业和保险业的监管,人民银行专司对银行业、信托业的监管。

1998年11月18日,中国保监会会成立,原中国人民保险(集团)公司董事长马永伟担任首任主席,另外还有两名副主席也来自人民保险集团。在保监会成立大会上,时任国务院副总理温家宝指出,中国保监会为国务院直属事业单位,是全国商业保险的主管机关,根据国务院授权履行行政管理职能,依照法律法规统一监管保险市场。保监会要敢于同一切违法违纪行为作斗争,坚决取缔非法设立的保险机构和保险中介机构,严肃查处高手续费、高返还、低费率等不正当竞争行为,维护保险市场秩序,力争在短期内抓出成效。

同年(1998年)10月,中国最大的保险企业中国人民保险(集团)公司进行了拆分,其下属3个子公司中保财险、中保寿险和中保再保险公司另立门户,分别改名为中国人民保险公司、中国人寿保险公司和中国再保险公司。中国人民保险(集团)的高管成为了同样于当年成立的保监会的主要干部人选。

虽然彼时保险机构数量与保费规模远不如现在,但在领导讲话中不难看出,保险市场已经存在了一些问题。

三任掌门人岁月

在保监会20年的发展过程中,历经三位主席,分别是首任主席马永伟、继任主席吴定富以及第三任主席项俊波。

1980年恢复保险业务后,保险行业的监管一直由人民银行负责,马永伟正是受命于混业监管向分业监管迈步的关键阶段。

马永伟是三位掌舵者中任职时间最短的一位。1994年,马永伟开始了保险生涯,任中国人民保险公司董事长、总经理、党组书记。1998年保监会成立,马永伟又成为保监会第一任主席,4年后,任满一届年纪60岁的马永伟告别了保险行业。

成立初期,百废待兴,马永伟时代的保险行业并不平静。

1999年,中国注册的精算师还不到10人,保险精算师的认证考试全都在国外,中国没有相应的考试和认证。保监会成立之初,就在人身保险监管部设立了精算处,负责“中国保险精算制度建设项目”的进行。1999年9月,保监会聘请李政怀、钟煦和、陆健瑜为首届中国精算师考试顾问,负责首届精算师考试的命题与评卷工作。一个月后,保监会组织了首届中国精算师资格考试,60多人参加考试。当年11月25日,保监会公布考试结果,43人通过考试,中国第一批精算师正式诞生。

人才建设之外,保监会“分舵”也在建立中。1999年12月,保监会在国内设立派出机构,包括上海、北京、广东等地,全国共设立11处,完成了全国性保险监管网络的铺设。在这期间,保险行业法律、法规不断得到健全。2000年,保监会全面开始试行《保险公司最低偿付能力及监管指标管理规定》。

马永伟的保险时代面临着巨大考验。从1996年5月到1999年6月,央行7次下调利率,1年期存款利率从10.98%下降到2.25%,给当时主推固定利率产品的中国寿险业带来天量利差损。情况危急,同年6月,保监会发布《关于调整寿险保单预定利率的紧急通知》要求各人寿保险公司降低寿险保单预定利率,从5.5%下调至2.5%,寿险产品预定利率进入大一统时代。随后,投资连结保险、分红保险、万能保险被引进中国市场,并得到监管放行。

2001年12月11日,中国正式加入WTO,保险业成为对外开放的先行军,国务院颁布《外资保险公司管理条例》,保监会也公布了保险业加入WTO的承诺。

2002年10月,吴定富出任第二任保监会主席,2011年同样在10月,吴定富卸任。

有人用“拓荒者”来形容第二任主席吴定富。

在吴定富掌舵保险行业的9年时间里,保费收入从“十一五”初期的4900亿元增至2010年底的1.45万亿元,总资产由1.5万亿元增至5万亿元;保险公司由93家增至146家;险企利润总额由2005年底的不足1亿元增至2010年底的576.7亿元。

与其对应,一个统一开放、竞争有序、充满活力的保险市场基本建立,呈现出原保险、再保险、保险中介、保险资产管理相互协调,中外资保险公司共同发展的市场格局。

当然在此阶段,保险业的发展也并不是一帆风顺。吴定富上任的第二年,国务院决定,将保监会由国务院直属副部级事业单位改为国务院直属正部级事业单位,并相应增加职能部门、派出机构和人员编制。但此时,整个中国保险行业都笼罩在巨大的利差损利阴影之下。高回报率保单所带来的利差损,使中国寿险受到沉重的打击。

依然处于初级阶段的中国保险业,发展中的问题接踵而至:大公司出现资本金瓶颈、公司治理风险;2008年,牛市破灭使得保险投资收益大幅回落;投资型产品比重过大引发退保风潮;保费规模负增长、现金流风险和偿付能力下降等。此外,还面临着寿险业发展求解困局、车险行业市场化的再度推开等诸多挑战;以及提升保险业综合竞争能力、建立健全风险防范体系等系列重任。

在这一时期,最值得一提的是,保险国十条开启了行业的黄金发展时代。借助“国十条”,保险行业得以扩大资产配置到股票等资产类别。2007年,保险资金运用收益超过前五年总和,达2791.7亿元,已实现投资收益率为在10%左右,为历史最好水平。 

第三任掌舵者项俊波是没有走到终点的一位,成为保险系统级别最高的“落马者”。

回望这个时期的发展,亦是值得记录的时代。这个时代里,有监管失序下的野蛮生长,也有乱象频发后前所未有的严厉。

2012年4月,中国正式启动了第二代偿付能力监管制度体系的建设工作。2013年5月,《中国第二代偿付能力监管制度体系整体框架》正式发布。

2013年2月,保监会发布《关于保险资产管理公司开展资产管理产品业务试点有关问题的通知》,放开了保险资金运用可以涉足的所有领域,拉开了保险资管行业发展的序幕。

随后,保监会启动寿险费率市场化改革,当年放开普通型人身险预定利率上限;2015年,先是放开万能型人身险最低保证利率,后又放开分红型人身险预定利率上限。 

沐浴着政策的阳光,在低利率和“资产荒”的大背景下,保险公司亦面临着保费规模快速增长、负债端成本逐渐高企、偿付能力承压等压力,提高风险偏好扩大权益类资产配置成了一种必然选择。万能险成为保险市场的新宠,不少中小公司依靠万能险弯道超车,行业竞争呈现新的格局。

随着宝能收购万科案的不断白热化,证监会主席刘士余公开痛批某些机构是“土豪、妖精、害人精”,随后,在2016年末,保监会提出“保险业姓保、保监会姓监”。

2017年4月9日,项俊波接受组织审查。随后,保监会印发34号文,布置了当前和今后一段时期保险监管的主要任务,核心是“强监管、补短板、堵漏洞、防风险,提升服务实体能力水平”。

在监管政策及市场等多因素影响下,一路高歌猛进的保险行业增速开始放缓,2017年,全行业共实现原保险保费收入36581.01亿元,同比增长18.16%,同比下降9.34个百分点。而被监管按下暂停键的万能险占比降至19.95%,同比下降16.9个百分点。

后保监会发展新时代

由于各类金融机制、金融产品、金融业务之间存在着很强的替代性和互补性,金融活动很容易受到其他相关金融机制的制约,但分业监管通过行政机制将这种金融机制和金融产品之间的相互依存相互制约——转变成金融监管部门之间的行政关系,也引致了系列不协调。此外,各监管部门也尽量为其所辖金融机构拓展业务空间,不但有行政性摩擦和掣肘,更使得不同的金融主体在开展相同业务时面临不一样的准入、监管标准。

面对套利和监管空白,更需要针对市场发展框架进行监管层面的调整。而为进一步强化金融监管的协调,2017年,第五次全国金融工作会议提出,“推进构建现代金融监管框架”。随后,国务院设立金融稳定发展委员会,统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调,其职责包括强化宏观审慎管理,强化功能监管、综合监管和行为监管,实现金融监管全覆盖。

国泰君安分析师覃汉曾在研报中表示,一行三会等监管机构针对资管行业、银行、公募、保险等发布一系列金融监管政策,标志着以金融自由化、影子银行、资管繁荣为特征的金融扩张周期迎来分水岭,一个金融繁荣时代落幕了,金融周期正进入下半场收缩的新时代。

告别分业监管,金融监管不断改革的情况下,保险行业将迎来怎样的发展机遇,我们拭目以待。

经济观察报 金融市场部记者
关注证券、新三板、保险行业与上市公司相关领域,擅长深度报道。