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观察家 | 张思平:粤港澳大湾区期待制度创新

张思平2018-07-06 15:50

(图片来源:全景视觉)

张思平/文

粤港澳大湾区机遇

自由贸易制度是香港最重要、最基本的经济制度,是推动香港成为“亚洲四小龙”的最重要因素。20世纪80年代以后随着香港制造业北迁,香港的经济结构转变,服务贸易逐渐取代货物贸易成为主要的贸易形态,香港也成功地转为以服务业为主体的国际化大都市。在香港的辐射带动下,珠三角地区作为中国改革开放的先行地区和世界工厂,进出口贸易也得到了迅速发展。但是近几年来,广东的出口贸易几乎徘徊不前,外商直接投资不断下降,高端服务业发展遇到瓶颈。尽管先后设立了不少保税区、出口加工区、开发区、合作区以及由深圳前海、珠海横琴、广州南沙所组成的广东自贸区等等,但这些名目繁多、小而散的、碎片化的特殊区域除了在基础设施建设等硬件方面有所进展外,由于受国家政策及多种因素的制约,在进一步对外开放方面并无实质性突破。国家提出粤港澳大湾区的规划和发展,为香港商品贸易和服务贸易的发展以及为广东的进一步改革开放提供了历史机遇。

在大湾区范围内,香港具有对外开放的特殊优势,尤其是经济高度自由开放、货物自由流通的香港自由贸易政策是吸引外国资本,留住本地资本的重要因素。经过多年的贸易发展模式的转型,服务贸易,尤其是金融、法律、会计、专业服务等高端服务业具有国际一流水平,是大湾区建设和发展的最宝贵的要素资源。同时,香港仍然是内地最重要的转口港,同时也是内地继美国之后的第二大贸易伙伴,而内地也是香港服务贸易的最大伙伴,加强内地与香港贸易合作,对内地和香港都十分重要。

从2003年开始,内地与香港陆续签订了10多份关于建立更紧密经贸关系的安排的协议,但是从总体上看,CEPA对发挥香港贸易自由的制度和政策的优势是有限的,而且在具体落实中还存在很多问题,“大门开,小门不开”“玻璃门”“弹簧门”现象还不少,港澳与内地的深化合作还需要加大体制改革和制度创新。

为了充分发挥香港的优势,持续释放改革开放和自由贸易的制度红利,应该进一步解放思想,从中国改革开放的全局出发,按香港自由港模式,在现有CEPA和一系列开发区、保税区、自贸区、合作区的基础上,将5.6万平方公里,6672万人口,GDP1.4万亿美元的粤港澳大湾区建成货物贸易、服务贸易自由流动的国际化的全国最大的自由贸易区。

在大湾区内,实施香港自由港和贸易自由的制度,实行货物贸易和服务贸易以及投资自由化政策,使大湾区内港澳与9城市形成类似欧元区那样的共同市场,实现贸易的自由化、一体化和国际化,与世界经济体系和国际新惯例全面接轨,为香港、澳门服务业尤其是高端服务业开辟更广阔的市场,更好发挥香港自由港和贸易自由独特的优势,持续地保持香港全球贸易中心的战略地位和长期繁荣稳定,为珠三角的进一步改革开放注入更大的活力和动力,全面提升珠三角经济发展尤其是服务业发展的规模、质量和水平,提升在国家发展和对外开放中的支撑和引领作用,通过粤港澳大湾区的大胆探索和试验,为国家形成对外开放的新格局、新体制提供新的示范。

把大湾区建成全国最大的保税区

根据以上设想和目标,大湾区自由贸易区的建设,需要采取以下三个方面的重大改革措施,第一条就是,实现大湾区内货物贸易的自由化,把大湾区建成全国最大的保税区。

不征关税、自由流动是香港自由港政策的核心。《香港特别行政区基本法》第114条规定“香港特别行政区保持自由港地位,除法律另有规定外,不征收关税”。目前香港除了极个别商品,如酒类、烟草、化妆品、甲醇、碳氢油外,一般进口商品免征关税。香港长期以来免税的自由港政策,不仅带来了香港经济贸易的发展、繁荣稳定,促进香港购物天堂的形成和旅游业的发展,而且为香港居民带来便宜、安全、多元化的消费品,分享全球经济发展的成果,提高香港居民的生活质量。作为以建设全球一流湾区为目标的粤港澳大湾区,在规划和发展过程中,应该充分发挥香港自由港政策的特殊优势,打通港澳和湾区其他城市、地区之间的商品壁垒,借鉴、移植香港的关税政策和关税水平,使香港与湾区其他地区货物商品自由流动,把大湾区建设成大保税区,让整个湾区人民也能够购买安全、便宜、丰富多彩的各种进口商品。

自从2003年内地和香港签订CEPA以来,对促进两地货物贸易自由起了一定的推动作用,比如除极少数外,对原产地香港的进口货物实行了零关税政策,并且规定了双方认定的原产地标准。但是从整体上讲,CEPA对促进内地和香港贸易自由并没有起到实质性作用,原产地为香港的产品数量已经非常少,对内地居民生活并没有明显的影响。目前在香港的经济结构中,制造业占GDP的比重不到1%,每年通过进口香港CEPA项下的货物只有几亿美元,对于近7000万大湾区居民来讲并无太大实际意义。

更重要的是,香港依据自由港政策免税进口的大量海外产品,并没有自由进入大湾区内,大湾区内仍然实行全国统一的关税政策。因此,把大湾区建成全国最大的保税区和自由贸易区,除了进一步完全放开原产地香港的产品、全面免税外,最重要的一项巨大改革和政策调整是大湾区内全面实施香港的免税的自由港政策,它对粤港澳大湾区的规划和发展具有重大意义。它不仅可以全面提高大湾区居民的实际生活质量和生活水平,还可以倒逼大湾区内以及内地产品质量和安全性能的提升,倒逼大湾区及整个国家进一步深化改革,进行体制创新,促进社会主义市场经济进一步完善,促进大湾区乃至中国经济与世界经济体制进一步接轨。

当然在大湾区推行香港自由港的政策,允许香港进口的商品在大湾区内自由流动,是改革开放以来影响最大的一项改革和开放的试验,涉及的问题和风险肯定不少,成功地进行这场改革开放伟大的试验,既需要国家领导人非凡的胆略和决心,也需要有一个比较可行的实施方案。

为了减少对国家经济发展可能造成的波动和影响,可以分步分阶段实施并逐步达到目标,比如,可考虑首先放开生活资料市场,然后视时机放开生产资料市场;在生活资料市场方面,可考虑首先放开日用的消费品市场,然后放开奢侈品市场等等。从中国改革开放的历史经验来看,我们相信,在大湾区推行香港自由港政策主要困难在战略决策和基本方针的确立方面,至于技术、业务方面的问题,在实践中终究会探索出一条切实可行的方法和措施来。

把大湾区建成中国最大的自由贸易区

其次,我们还需要实现服务贸易市场一体化,把大湾区建成中国最大的自由贸易区。

从2013年上海自贸区成立以来,国家先后设立了若干个自贸试验区,包括由深圳前海、珠海横琴、广州南沙三个地区组成的广东自贸区,自贸区试验的重要内容就是放开外商进入服务业的准入领域和准入条件。内地与香港签订的10多个CEPA协议中,主要内容也是放开对香港服务贸易的限制。经过10多年CEPA的落实和自贸区的试验,香港贸易服务对内地的开放领域和准入条件都有一定的改善,香港服务贸易在多个服务领域可享有优惠待遇进入内地市场,内地和香港已经签署了多项专业资格互认的协议和安排。但是从总体上讲,无论是全国多个地方的自贸区试验,还是内地与香港CEPA的落实,中国在服务贸易的对外开放方面,还没有取得大的突破,自贸区试验的成果,也是形式大于内容。

而粤港澳大湾区的规划和建设,为打破服务贸易对外开放的僵持格局提供了契机,如果在大湾区的规划和建设中,在形式上把原来由分散三个小块的广东自贸区,扩展到整个大湾区,在内容上真正进行大胆的改革创新,对香港的服务贸易全面开放,尤其是金融、电信、文化等关键领域解放思想,实现服务贸易市场一体化,把大湾区真正建设为全国最大的自由贸易区,那么中国的改革开放可以从此再上一个大台阶,进而跨入了继20世纪80年代以来中国对外开放新的历史时期。

实现大湾区服务贸易自由化,受到的各种干扰和影响比较多,需要进一步解放思想,既要排除各种既得利益集团的阻碍,又需要突破意识形态的束缚和干扰。

首先,与文化领域有关的服务贸易方面需要突破意识形态的障碍,并在转变政府职能上有真正的突破。

在中国改革开放历史上,文化领域的开放是最为迟缓、保守的领域,这个领域也是中国与世界先进水平差距最大的领域。之所以这个重要领域的开放迈不开步伐,主要有两个原因:

一是把文化领域的开放意识形态化,认为开放和引进西方文化领域会对国家意识形态乃至政权安全造成威胁。实际上文化领域并不都与意识形态有关,西方文化并不都是与社会主义文明不相容的,而且只有在和西方文化交流融合,在多元文化的情况下,中国共产党才能真正成为先进文化的代表者,中国社会主义文化才能有竞争力、生命力。

如今社会经济、文化、社会活动等借助于互联网等现代信息技术,已经逐步国际化、全球化,靠封闭、阻截,也不可能把西方文化同中国文化根本隔绝,与其采取堵的方法,不如采取开放、疏导的方式。因此,大湾区内文化领域的服务贸易自由化、市场化,首先是一个解放思想的问题,消除在文化开放中的泛政治化、泛意识形态化,用开放促改革,用改革开放促文化的交流融合、繁荣发展,使大湾区在现代文明社会的发展方面迈开实质性步伐。

二是政府对文化领域的管理落后,法制化程度太低。政府与企业、政府与市场的关系失衡。当前内地政府对文化领域的管理,基本上使用了计划经济的方法,通过对文化领域的所有企业、企业的所有经营环节都采取严格的行政审批的手段进行监管。从本质上讲,在内地文化领域,没有独立的企业,没有市场机制,对重要的文化领域实行国有垄断,对民营企业全面禁入。内地所谓的文化企业,本质实际上是意识形态管理部门的附属物。这种政府管理方式和国有垄断条件下,境外文化企业开放也不可能迈出实质性步伐。

其次,要解放思想,突破利益集团阻碍,形成大湾区共用一张电信网和互联网,实现与世界文明的接轨。

改革开放几十年了,通信领域始终为国有企业所垄断,始终被特殊利益集团所绑架,始终以国家安全为名阻碍着与世界文明的交流,因此要实现大湾区的服务贸易自由化、一体化,通信及互联网的一体化是个关键环节。目前,大湾区内两张通信网的存在,将港澳和其他城市间通信变成国际漫游,增加了内地和港澳之间的通信交流大量的成本和费用,为两地的企业和个人带来了沉重的负担,而且割断了互联网上不同文化、不同观念的交流和融合,严重地阻碍大湾区内部经济、社会、文化的交流和融合。

在内地和港澳签署的CEPA中,虽然在通信服务、电信服务方面,内地向港澳的开放取得了某些微小进展,包括允许香港在一些电信服务领域设立独资公司,港资股份不设限制,但在一些重要关键领域,尤其是互联网服务相关领域,港资股权比例受到严格限制。在大湾区规划和建设中还需要调整互联网管理方式,使大湾区内真正实现一张互联互通、便捷方便的通信网和互联网,使大湾区内所有居民共同分享互联网给人类带来的文明。

打通大湾区的通信网和互联网,还要下决心打破内地的电信垄断,并转变国家安全观。内地的电信产业实行国企垄断,阻止民企和港资的进入或控股,除了经济上获得垄断利益外,最重要的理由是只有国企垄断才能维护国家安全和稳定,对互联网进行封锁的最终理由也是国家的安全和稳定。这种观点是站不住脚的。电信企业能否维护国家安全利益,从本质上讲不在于企业的股权结构,而在于政府对电信企业监管是否到位。在对互联网的管理上,维护国家安全和稳定的基本方式也是对真正危害国家利益的行为加强监督,而不是采取隔离、封网的物理手段,切断内地和港澳乃至世界的联系。

再次,全面理解“金融审慎”原则,促进大湾区金融服务自由化和一体化。

一直以来所谓“金融审慎”原则,是阻碍大湾区金融服务自由化、一体化的主要依据。目前大湾区内三种货币互不流通,三地金融监管体系相对独立,未来大湾区要实现服务贸易自由化、一体化,没有金融服务体系一体化的支撑是难以实现的。中国改革开放近四十年来,虽然在金融体制改革和金融体系开放方面做了大量的工作,但总体上讲,中国的金融体系还没有与世界金融体系接轨,基本上是一个自我循环的封闭的体系,成为中国经济对外开放的最后难关。

这些年来,在CEPA的推进过程中,虽然对港澳金融服务市场开放做了一些事情,特别是实现了“深港通”,连接了深圳和香港两个证券交易市场,但实际上步子很小,对香港金融服务体系的进入设立了重重准入条件,在银行、保险、证券基金等领域对港资限制很多,使毗邻香港这个全球金融中心的独特优势并没有充分发挥。之所以形成这样的局面,是因为国家有关部门往往以“金融审慎”原则为挡箭牌,以内地金融系统的完整和稳定为理由,从而对港澳金融服务的进入加以限制。

当前我国金融体系的确存在着很多问题,金融杠杆居高不下,系统性金融风险因素在积聚。但是形成这些问题的主要原因不是贯彻“金融审慎”原则出了问题,不是金融系统民营企业发展过多造成的,不是引进香港金融机构包括外国金融机构过多造成的,更不是香港金融服务进入过多造成的,而是国家宏观的金融政策失当,金融监管体系存在缺陷,金融体制改革不到位,国有金融企业的垄断和低效率,传统经济增长方式没有转变,金融体系对外开放缓慢等多种原因造成的。

坚持“金融审慎”原则,降低金融体系的系统风险,根本的是深化内地金融体制改革,扩大金融体系开放,打破国有金融企业的垄断地位。在大湾区规划发展过程中,实现港澳金融服务的自由化和一体化,与坚持“金融审慎”原则,维护金融体系的稳定不仅没有矛盾,还有利于倒逼内地金融体系的改革,更好地防止金融风险,更好地贯彻“金融审慎”原则。

因此,必须进一步解放思想,大胆改革,扩大开放,破除金融部门和行业既得利益集团的阻碍,破除所谓“金融审慎”原则的迷信和滥用,进一步取消或放宽港澳资本进入大湾区内金融服务市场的资质要求、股比限制、经营范围等准入限制,使大湾区成为中国金融改革和对外开放的大试验区,为全国的金融改革、发展、稳定提供经验和示范。

改革口岸管理体制

第三个需要采取的重大改革措施是,改革口岸管理体制,为建设中国最大的自由贸易区提供体制保障。因为,要实现上述在大湾区内实施货物贸易、服务贸易自由化、一体化的战略目标,必须对大湾区内口岸海关管理体制和设立布局进行重大改革和调整。

首先是撤销香港、澳门政府在深圳、珠海陆路上的海关。目前香港与深圳之间陆路口岸有罗湖、皇岗、福田、文锦渡、沙头角、深圳湾等六个海关,澳门与珠海之间有拱北、横琴两个海关。这些陆路海关口岸的设置,不仅阻碍了港澳与大湾区的货物自由流动,还浪费了港澳政府大量的人力、物力和财力,占用了香港、澳门宝贵的土地资源,给经济社会造成了严重的浪费。这些海关取消后,港澳商品、货物无需通过检查直接进入大湾区。

其次是采取大湾区内地“一线放开,二线安全高效管理”的重大改革。将大湾区内地九城市直接通向香港、澳门的陆路、水路、铁路的海关,后移至大湾区九城市与广东境内的其他城市接壤的主要高速公路、铁路、水路的有关区段,形成大湾区与内地之间的二线海关,以防止从香港、澳门等一线海关进口免税货物进入内地。大湾区与内地之间二线海关的设置,既保证了大湾区各种货物自由流动,又能防止少数免税商品和货物对内地市场的冲击,防止出现走私对国家税收的影响。

目前大湾区内与香港、澳门之间的陆路口岸(包括在建)有11个,铁路口岸有6个,水路口岸有13个。在后移过程中,可根据实际情况减少口岸数量,缩小口岸规模,比如水路口岸只在有通航能力的珠江上游设一处即可,珠三角水网系统各个城市的码头口岸均可撤销。

在当前现代化先进的检验系统和手段下,依靠信息现代化监督手段,最大程度地简化货物进入大湾区外的检查管制措施,最大限度地简化现场申报手续。陆路口岸的数量也不可设立过多,大湾区港澳地区与广东境内陆路上物理隔离的铁丝网一律取消。大湾区内各种保税区、开发区、自贸试验区、物流园区的海关一律取消,这些特别区域的各种特殊海关税收政策也随着大湾区的整体开放无实际意义,有关部门也一并清理取消,大湾区内所有市场主体一律实行国民待遇。二线海关的后移和减少不仅保障了大湾区内货物自由流动,防止大湾区的个别产品走私内地,冲击内地市场和国家税收,而且还节约了国家对海关口岸系统大量的人力、物力和财力的投入,意义十分重大。

最后,调整重大政策,实施三区合一,实现大湾区统一的自由贸易区。当前在WTO体系内,香港和澳门分别作为仅有的两个单独关税区而存在。在大湾区范围内实施了香港、澳门自由港政策后,香港、澳门在大湾区内的单独关税区将失去实际作用,现有的分别属于WTO体系下的三个关税区将实际上合成一个关税区。并在此基础上,实施货物贸易自由的自贸区政策,不仅实现货物贸易自由化,而且在服务贸易、投资、政府采购、知识产权保护、标准化等多种领域实现自由化和一体化,实现我国对外开放的新的重大突破。

在大湾区实现统一的自由贸易区政策后,大湾区内将进一步进行制度体制机制创新,进一步对接高标准的国际贸易规则,进一步纳入世界经济体系和全球经济一体化,与北美自由贸易区、欧盟等一起成为世界上最有影响力的自贸区之一,为中国的改革开放、经济发展和实现国家治理现代化做出更大的贡献。

(作者系原深圳市委常委、副市长)