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经济观察网 见习记者 曲锐 8月26日发生了两件事，当天第三届全国人大常委会第12次会议通过了《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国房地产管理法》两部重要法律的修订。下午，中央财经委员会召开第五次会议，研究推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局问题。

土地管理法修订一个重要内容是将集体建设用地入市与国有土地同权，在符合城市总体规划和用地规划基础上，集体建设用地可以不经过征收自由入市，同时使用权可以再次转让。集体建设用地在法律上取得与国有建设用地同等地位，为破解城乡二元机制和城乡一体化顺利推进奠定基础。

而中央财经委的会议指出，当前我国经济发展的空间结构正在发生变化，承载发展要素的主要空间是中心城市和城市群。增强中心城市群经济和人口承载能力，在发展中营造平衡。为实现区域间互助共济，要深化区域合作机制，使市场在资源配置中起决定性作用。

中国发展研究中心主任、上海市政协委员陆铭在解析这次会议时认为，东南沿海地区拥有较好的水运条件，适宜更多地参与全球化进程；一些区域中心城市在发展过程中形成了较大的规模经济，因此更适合发展制造业和服务业；在制造业和服务业上没有比较优势的城市，可以发展旅游、农业、自然资源等产业。

在传统观念中，大城市由于承载的人口过多，超过了城市的承载力，因此该限制该城市的发展。此次会上提出的增强中心城市承载能力，与传统观念下的城市发展方式不同。陆铭认为，在发展中营造平衡的目的是，一边通过集聚保证经济发展效率，一边致力使人均GDP或人均收入趋于平衡，解决经济效率和平衡发展之间的矛盾。

由于放弃了摊大饼发展模式，各个城市在利用自身优势发展优势产业的同时，相应的资源和人口也会重新调配和流动。使得一些中心城市和城市群能够产生一些资源聚集效应，以适应当前时代发展。正如陆铭在解读中所言，地区之间的生产要素比如劳动力、资本和土地，要向回报率高的地区高效流动。

在原有的土地管理制度下，大量建设用地指标分配给了远离港口、交通基础设施的欠发达地区。由于缺乏比较优势，这些城市有大量新建的工业园和产业新城闲置。相比之下，经济较为发达的沿海地区建设用地指标却受到了管制，形成了区域间的土地资源错配。

陆铭表示，改革土地管理制度、增强土地管理灵活性将为优势地区提供更大的发展空间。随着集体建设用地价值释放，流动性也将好转，缓解城市国有土地供应紧张的难题。在更为灵活的土地管理政策下，东南沿海城市和其他中心城市有希望获得更多的建设用地指标，从而更好地发挥天然地理优势，拥有更大的经济发展空间。

中国目前总体上呈人口净流入趋势，但各区域人口分布情况并不相同。相对发达的长三角、珠三角地区，由于在发展制造业和服务业上有比较优势，吸纳了较多来自欠发达地区的人口。而西部落后地区人口净流出和老龄化现象比较严重。

更重要的是，人口流入地，流动人口在教育、医疗、社保等公共服务保障方面很难享受到本地市场同等服务；而人口流出地，由于经济、产业发展相对薄弱，在公共服务领域发展必然滞后。中央财经委会议指出，要增强中心城市和城市群经济和人口承载能力的重要性，保障民生底线，推进基本公共服务均等化，在发展中营造平衡，加快养老保险全国统筹进度。

此次会议中强调的生态补偿制度和财政转移支付制度，解决的的就是欠发达地区的发展问题。通过改变财政转移支付方式。其一是帮助欠发达地区发展有比较优势的产业，其二是在人口净流出地区兴建公共服务设施，例如养老院、医院和学校等，以此实现城乡间和区域间公共服务均等化。

陆铭表示，在欠发达地区发展无比较优势的产业，例如兴建工业园，有可能因为建设工业园运输成本高、缺乏市场规模效应等因素，出现生态遭破坏、工业园闲置等负面影响。