当PPP遭遇专项债 你想到了什么?

杜涛2019-09-14 18:03

经济观察网 记者 杜涛 在9月就要发完的2019年专项债,还有要提前下达的明年专项债额度。专项债成为近期备受关注的话题,而专项债的投资区域与PPP有部分重合,也就是当PPP遭遇专项债时,该如何操作?孰重孰轻?

一位地方财政人士已经感受到专项债的速度,相比缓慢的PPP操作流程,一些项目已经开始准备退出PPP项目库,然后转向专项债。

当专项债到来,PPP将会遭遇什么样的场景。记者就此采访了数位专家、市场人士以及监管层人士。

大岳咨询董事长金永祥表示经过六年的高速发展,PPP项目不仅达到了落地近10万亿的规模,而且被证明是过去40年最有效的经济政策,各级政府形成了一套行之有效的操作规则和监管体系,去年以来由于对PPP认识出现了偏差,加之专项债的大规模发行,PPP发展受到了很大影响。专项债最大的优点是筹资速度快,而且融资成本低,但快速推进也会带来问题,风险不容忽视,形成监管机制需要很长时间。将PPP与专项债结合,既可以借鉴PPP的经验提高投资效率,又可以吸收专项债的优势解决融资难问题,符合高质量发展的要求。建议政府尽快出台政策,加快推进PPP与专项债的结合,使PPP从融资模式发展为经济政策后未来发展成为国家治理理念的重要组成部分。

武汉大学PPP研究中心主任刘穷志表示,专项债作为PPP项目资本金,不仅使地方政府隐性债务显性化,刺激经济增长,更可以实现经济高质量增长。一方面,专项债改善企业的现金流并修复企业的资产负债表,减少社会资本的投资压力;另一方面,PPP模式以市场深化方式提升投资和建设效率。

当然,专项债毕竟增加地方政府的债务风险,必须做好PPP有序和规范发展工作,重视PPP拉动经济的乘数效应。

专家李茂年称产业园区是推动产业集聚、规模发展、转型升级的重要载体和强大引擎。产业园区基础设施建设,对于扩大产业园区承载空间,优化配套服务体系,吸引优势企业入驻,加速产业集聚发展具有重要意义。产业园区基础设施建设周期长、涉及面广,所需资金缺口较大。仅靠本级政府拨付的有限资金,各项基础设施建设进度难以保障,并且由于抵押物缺乏,获取银行贷款难、融资难。通过发行专项债,并且允许用于项目资本金以撬动更多资金,不仅带动有效投资,还能有效解决产业园区基础设施建设面临的资金困难,从而更好发挥产业园区功能,推动产业发展、产城融合和区域经济的协调发展。

清华大学PPP研究中心主任助理刘世坚认为当下的基础设施投融资市场,主要问题是“三个短缺”。

第一缺模式。PPP政策收紧之后,“既要又要”的双重政策要求难以得到满足,合法合规的投融资模式短缺。

第二缺项目。地方政府喜欢做,急于做的项目,多为政府付费类项目。即便有少量使用者付费,也对项目实现资金自平衡没有实质性帮助。可为市场资金接受的新建或存量项目短缺。

第三缺资本金。金融风险防控的大背景下,投资人可以拿出来做基础设施项目资本金的钱短缺。

专项债政策的出台,貌似就是针对以上“三个短缺”的精准施策,但是能否奏效,短期要看地方政府,投资人(包括地方平台公司)和金融机构的政策理解力和执行力,中长期还要看政策的可预期性和可持续性。

一位地方财政人士表示,一个从适用领域来看专项债虽与PPP适用领域有重合,但是ppp适用范围更广。从专项债发行领域来看集中于土储和棚改项目,ppp在这些领域本身涉足较少。专项债有限额管理,ppp有10%红线。从目标来说不同,专项债是为了稳增长和防风险。ppp是转变政府职能提高供给水平。专项债融资渠道畅通,期限配置较长。ppp融资较困难,周期短。在高速公路,污水垃圾处理等领域有竞争。取决于政府决策,增加了政府的选项,可以根据项目实际情况选取更适合的方式。在基层尤其县级10%红线快用满了,采取专项债的方式会更多。专项债要求项目内财务平衡,对项目要求较高合规项目较少。ppp有更多优势,总之就是在各自擅长领域继续发挥作用,在重合领域有一定竞争。而且ppp都清理规范过了,政策体系相对完善。你能保证专项债过两年不会规范?

另一位地方财政人士表示,专项债是解决资金来源问题,从过去五年PPP发展来看,是要解决资金效率问题,所以这两个需要结合起来。PPP的资金效率使用是肯定高于专项债。通过专项债解决项目资金问题,将PPP的相关效率方法融入其中,能够起到1+1>2的作用。专项债和PPP优势的领域各有侧重,PPP更侧重与社会资本的运营,专项债更侧重于建设,从机制上促进两者融合,分别发挥专项债和PPP的体制优势。

E20研究院执行院长薛涛认为理论上看,ppp专项债并不抵触当前的ppp政策,但是基于专项债针对具有运营的项目,配合当前地方政府倾向于将运营类项目注入平台公司做大平台获得更自由的融资能力的趋势,专项债在某些地方也成了助推剂。当然,最值得注意的还是无论ppp还是专项债,它们所基于的项目是不是真的能获得相应的收益,否则,哪个手段也都是无助于政府投资效率的提高。

山西万方建设工程项目管理咨询有限公司副总经理连国栋就ppp和专项债的关系提出了三点看法:

1.专项债与ppp不是替代关系,专项债发行有严格范围,要求项目要能够自平衡,而ppp项目从回报方式来讲,可以采用从政府付费、可行性缺口补助、使用者付费等方式,更为灵活,适应的项目会更广(当然10号文以后政府付费类项目受限制);

2.专项债与ppp不是相生相克关系,在两办文件下发后,专项债在重大项目中可以用作资本金,能有效降低某些ppp项目资本金融资困难,当然项目也要从运作模式、融资结构方面做好设计,做到能够顺利过渡。

3.专项债与ppp应是互相补充的关系,专项债的额度是一定的,而且在目前情况下,要运用好各项政策工具,既要发挥好专项债融资成本低,也要发挥好ppp模式引入专业投资人,提升运营绩效,才能更好地实现项目初心。

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财税新闻部主任
长期关注宏观经济,财政、货币政策领域。主要关注财税、金融、审计、环保、PPP、大工业等相关方向。