王绛/文 国有资本的高效监管在世界各国都是一个普遍性的难题，由于资本“全民所有”，但“全民”并不能直接占有并经营国有资本，只能授权政府对国有资本进行管理，实质意义的经营则是国有企业的责任。因此国有资本所有权虚化问题导致的国家对国有资本监管缺位或越位都会影响到企业的经营，造成“不管就乱、一管就死”的两难困局。上世纪80年代中期我国经济体制改革的重点从农村转向城市以来，国有企业改革逐渐成为我国经济体制改革的中心环节，完善国有资本管理体制成为管好用好国有资本、搞好搞活国有企业的主要工作。当前我国经营性国有资产总量超过200万亿元人民币，是推进我国国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。促进国有企业的活力、控制力、影响力和抗风险能力，必须不断完善国有资本监管体制。

一、 我国国有资本出资人制度的形成与完善

在现代市场经济条件下，任何企业都要接受国家经济政策调控部门、相关行业管理及市场规则等外部监管，在私有制条件下，由于资本所有权与经营权高度重合，企业经营更直接地受到股东特别是大股东关注与监管。国有企业与其他性质企业一样，除了必须接受外部监管以外，也必须受到股权所有权人的监管。但与企业产权由自然人直接拥有并经营相比，国有资本所有权与经营权天然分离导致了在出资人越位的情况下容易侵夺企业经营自主权，缺位又导致企业出现内部人控制问题，国有出资人制度的完善程度直接关系到国有企业改革的成效。

长期以来，在传统计划经济体制下，国有企业是政府职能部门的附属，是政府职能的延伸。一方面企业自主经营权很少，企业经营管理的产供销、人财物等各方面都由政府相关职能部门控制，对国有资产的监管职能分属不同的政府部门，如生产管理归口相关工业部门或其他职能部门，人事管理归口政府组织人事部门，劳动用工归口政府劳动部门，资产管理及薪酬分配归口财政部门、项目投资决策归口计划部门，国有资产监管形成管资产的不管人，管人的不管事，管事的又不管资产，谁都管、谁也不能真正负责的局面。另一方面，企业对自己经营结果也无法负责，经营效率及市场竞争力低下的问题在市场经济条件下比较突出。

为解决国有资产多头管理、“五龙治水”，权利、义务和责任脱节，企业活力不足与出资人缺位条件下形成“内部人控制”等突出问题，党的十六届三中全会决定成立专责于国有资产监管的出资人机构——国有资产监督管理委员会，明确了机构的职责，指出：“国有资产管理机构对授权监管的国有资产依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失。”从而把政府社会公共管理职能与出资人职能分开，落实国有资产监管机构国有资产保值增值的责任。

国资委成立以后，针对长期制约国有企业改革发展的政企不分、政资不分、多头管理、出资人不到位、责任不落实等问题，明确了国有资产管理体制改革的一系列重大原则，简单归纳起来就是：“三统一、三结合、三分开”。

“三统一”即：权利、义务和责任相统一。明确国资委是履行企业国有资产出资人职责的机构，在享有出资人的资产收益、重大决策和选择管理者的权利的同时，也要履行出资人的义务和责任。“三结合”即：管资产和管人、管事相结合，管资产的人如果不管人、不管事，权利、义务和责任就不能统一，监管就难以落实。“三分开”即：政企分开，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责，不直接管理国有企业；政资分开，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府各职能机构不行使国有资产出资人职能；所有权与经营权分开，国有资产监督管理机构不直接干预企业的生产经营活动。“三统一、三结合、三分开”有效维护了国有资本出资人权益，推动了国有企业改革重组，实现了国有资本保值增值。

随着国有企业改革不断深化，特别是混合所有制不断发展，国有资产资本化、企业股权多元化和市场化、法治化、国际化发展越来越深入的形势下，国有资产监管出现了新的越位、缺位、错位问题，如行政化监管色彩较重、监管事项过多过细、内部人控制问题仍然存在等。为进一步完善国有资产监管体制、深化国有企业改革，党的十八届三中全会提出了“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管”，十九大提出“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制”，十九届四中全会进一步明确要求“形成以管资本为主的国有资产监管体制”。

贯彻党中央关于完善国有资本管理体制的要求，2019年底,国务院国资委下发了《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》，围绕“管资本”的主线，从监管理念、监管重点、监管方式、监管导向等方面加快完善国有资本监管体制，从加强资本布局整体调控、提高国有资本运营效率、优化资本收益管理、维护国有资本安全、全面加强党的领导明确了国资委五项履职重点，加快国有资本监管方式转变。

二、 国有资产有效监管需要进一步关注的问题

新形势下，贯彻落实党中央深化国资国企改革的新要求，加快实现由“管资产与管人管事相结合”向“管资本为主”的国有资产管理体制转变，实现以产权为基础、以资本为纽带、依靠公司章程，通过法人治理结构履行出资人职责的目标，从而将监管要求转化为股东意志，推动国有企业质量变革、效率变革、动力变革，不断增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，需要重点关注四个问题。

一是“管资本”与关注企业经营的关系问题。资本进入经营环节后即转化成为企业资产，资本监管不可能完全脱离企业的资本经营。任何出资人都不可能在投入资本以后，在经营过程中充当“甩手掌柜”、坐等经营结果，就必然关注所出资本在经营过程中的安全性与盈利能力。国有资本也需要依据资本功能和保值增值预期，做出独资、控股、参股或撤资的决策选择，国有功能性、保障性企业还必须关注资本的安全性与专用性。在独资或者控股的情况下，出资人对所出资企业相关经营情况必然更为关注和关心，持股比例越高，对企业经营活动关注和干预度也越强。而在参股情况下，出资人则可以依据股权结构，通过董事会对企业经营进行干预，在收益目标未达预期，又不能对企业经营进行实质干预的情况下，则可以“用脚投票”、选择资本退出。

二是有效授权与监管宽度与深度的平衡问题。出资人必须对企业进行有效经营授权和有效监管，才能激发企业经营活力，保证资本的保值增值。一方面，存量巨大的国有资本需要在全民统一所有的前提下进行分级监管，既需要加强统筹规划，实现全国国有资本“一盘棋”，也需要明确各级政府国有资本监管机构国有资本保值增值的责任与义务。另一方面，各级国有资本监管机构要依据所监管企业的法人治理结构完善程度不同、市场化程度不同、承担主要任务不同，进行不同宽度的授权与监管，企业内控机制越健全，监管事项就可以越简化。此外，随着资本在企业经营过程中的再投资，将形成多层次的委托代理和资本运营的再授权关系。为确保资本运营不失控，出资人还必须对企业再投资的权限、项目选择、规模、盈利能力等进行一定的规定、干预和限制,并对资本监管随股权进行延伸。在国有资本经营过程中，也存在再次或多次授权经营的问题，需要关注对企业的有效授权与监管深度相平衡的问题，避免授权经营链条过长导致的管理失控，同时也要防范监管责任不断下移、或监管上下一般粗、层层监管行政化的问题。

三是资本授权过程中的合格“代理人”选择问题。有效的资本委托——代理经营需要成熟的代理人制度，西方发达国家较为完善的职业经理人制度，实现了资本所有权与经营权较高程度的分离。我国多数民营企业目前较为普遍的情况是所有权与经营权高度重合，资本所有者直接经营企业，并对经营后果负完全责任。而国有资本的全民所有、委托给政府进行监管授权实现了所有权与经营权的一次分离，而国有资本出资人机构对国有企业的经营授权形成了所有权与经营权的二次分离，随着企业的再投资，将形成多层次的委托——代理关系。在所有权与经营权高度分离的情况下，需要建立健全成熟完善的代理人经营机制，合格的资本经营代理人选择，以及相关的激励和约束机制建设就尤显重要。

四是国有资本经营监管措施互相配套问题。目前国务院国资委监管的中央企业98户。在存在大量国有企业和资产都需要有效监管的情况下，出资人监管需要兼顾企业的共性与特性，实现监管措施的配套，健全监管工作联动机制。此外，国有资本出资人机构行使出资人权力，要依据股权结构确保授权与约束的平衡。如在独资、控股条件下，可以较为直接地行使经营者的选择权、重大决策的决定权、利润分配权等；而在参股条件下，则更多地考量资本的流动性、盈利性及退出通道问题。因此，出资人监管需要依据股权比例不同保障相关权力的有效行使，保证权力与义务相统一，不宜一刀切地强行分割出资人权力，更不能回归过去国有资本出资人职责分散行使，分兵把守、多头监管、“五龙治水”的监管体制。

三、 国有资本监管需要坚持的原则

按照党中央关于管资本为主完善国有资产监管体制的要求，深化国有企业改革，必须继续坚持政企分开、政资分开，进一步厘清国有出资人机构的职责边界，做到有效授权经营与高效资本监管相匹配，需要坚持六项基本原则。

一是目标导向原则。完善国有资本监管体制要导向明确，进一步着眼于统筹国有资本布局方向，服务国家重大战略、区域发展战略和产业政策规划，通过国有资本的战略性重组、专业化整合和前瞻性布局，有效盘活国有存量资本，用好增量资本，实现国有资本合理流动和保值增值。改革国有资本授权体制，要促进国有资本的活力、影响力、控制力和抗风险能力的不断提高，通过国有企业高质量发展，促进我国国民经济健康发展和转型升级。

二是权利、义务和责任相一致原则。落实以管资本为主的要求，要坚持权利、义务和责任相统一，将出资人监管内化至企业治理结构中，充分发挥公司章程在公司治理中的基础作用，进一步完善以董事会制度建设为核心的国有企业法人治理结构，明确出资人、企业、经营管理者、员工和相关利益方的职责边界，推动各治理主体严格依照公司章程行权履职，规范董事的权利和责任，督促履职尽责，实现授权与约束的统一，形成既有效制衡又相互配合的授权经营机制。

三是激励与约束一致原则。建立健全“强激励、硬约束”机制是促进企业市场化改革、激发企业经营者的责任心和积极性，保证国有资本稳健运营的前提。要在完善国有企业市场化激励机制的同时，强化约束机制，打造事前制度规范、事中跟踪监控、事后监督问责的完整工作链条，加大对国有资产监管制度执行情况的监督检查力度，不断健全监督制度，创新监督手段，严格责任追究，维护国有资本安全。

四是考核与可追责原则。要建立健全以出资人意志为导向的企业经营业绩考核体系，对企业的考核指标应贴合国家经济发展战略和企业发展目标，兼顾共性问题，突出关键指标，引导和促进企业加强管理，改善薄弱环节，提高综合竞争能力，走可持续发展之路。同时，要完善问责机制，加大违规经营投资责任追究力度的同时，建立健全企业改革创新探索的容错机制，实现国有资本保值增值。

五是少而精原则。国有资本经营监管要在保证高效监管的同时，降低监管成本，减轻企业负担。要强化监督协同，统筹出资人监督和纪检监察监督、巡视监督、审计监督以及社会监督力量，建立有效的监督协同联动和会商机制，构建业务监督、综合监督、责任追究三位一体的监督工作闭环，切实防止国有资产流失。

六是分类原则。对国有资本进行分类监管、分类推进国有企业改革，要依据国有资本的功能界定，治理能力、管理水平等改革发展实际，有针对性地开展授权放权，定期评估授权放权事项的执行情况和实施效果，建立动态调整机制，充分激发各类国有企业的活力。

（作者单位：国务院国资委研究中心，仅代表个人观点）