进一步厘清政府、市场与企业关系 促进国有企业健康发展

王绛2020-06-06 10:04

王绛/文 在长期计划经济体制条件下,国有企业是政府职能的延伸,短缺经济环境下也没有真正意义上的市场,因此,政府、市场与企业的关系是我国经济体制改革过程中重点处理的关系。从上世纪80年代我国经济体制改革由农村转入城市以来,特别是本世纪初加入WTO以后,我国经济体制实现了从计划经济向社会主义市场经济的转变,政府、企业与市场的关系发生了根本性变化,国有企业从政府的附属物变成了市场的主体,市场逐渐成为资源配置的基础。深化我国经济体制改革,要进一步处理好政府、市场和企业特别是国有企业的关系。为此,党的十八届三中全会提出:“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础,是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量,深化国有企业改革,需要进一步厘清政府、市场和企业的关系,进一步健全国有企业科学治理机制,促进国有企业高质量发展。

一、国有企业改革发展需要健康的政府、市场、企业关系

政府和市场的关系决定着市场经济体制的基本走向和运行质量,富于活力的市场是促进竞争和实现社会活力的基础。现代市场经济条件下,有比较清晰的政府、市场与企业的职责边界。富于活力的市场需要信息透明、产权明晰、交易自由和相关法治的框架;企业需要立足市场需求,对市场信号进行灵敏反应,通过技术创新和产品创新不断提高产品质量,在市场竞争中不断发展壮大;而政府则需要在为市场制定相关法律、订立规则的同时,还需要保障市场信息透明、确保市场的公正公开性。政府对市场和企业的影响主要依据宏观经济政策、产业政策等,通过影响市场预期并对企业经营判断产生影响。在“市场失灵”领域,政府必须通过举办不以赢利为目的的企业或事业,为公众提供基础产品或服务。

因此,政府的主要经济功能应主要专注于社会经济管理和宏观调控,市场的功能主要表现为供求、价格自发调节和自由竞争,两者紧密关联、缺一不可,企业依据市场信号自主经营。国际普遍认可的现代市场经济条件下政府与企业的关系主要包含两方面的内容:一方面政府的根本目的是为企业服务,政府制定的政策措施要有利于保障和扶持企业健康成长;另一方面,政府与企业是建立在法律基础上的平等主体,政府依法管理、企业依法经营。党的十九届四中全会提出要“完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能,实行政府权责清单制度,厘清政府和市场、政府和社会的关系。”

企业是市场的主要构成者,既是市场产品的主要提供者,也是产品的需求方,是市场经济最活跃的组成部分。我国国有企业市场化改革一项极其重要的内容,就是重塑政府、市场与国有企业关系。实现“政企分开”,主要目的就是切断国有企业与政府的直接联系,通过“断奶”逼迫国有企业摆脱“软预算约束”和“投资饥渴症”,主动面向市场竞争,由非市场主体或竞争弱势主体向依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体转变。

当前,国有企业市场化不断取得进展,党的十八届三中全会指出,“国有企业总体上已经同市场经济相融合,必须适应市场化、国际化新形势,以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点,进一步深化国有企业改革。”深化国有企业改革必须继续坚持市场化改革大方向,进一步厘清国有企业与政府的关系,促进企业进一步融入市场,以市场需求为导向自主组织生产经营活动,承担经营风险,并对经营后果负责。

二、当前我国政府、市场与国有企业关系存在的主要问题

目前我国新时代中国特色社会主义市场经济体制不断完善,但政府、市场与国有企业关系仍然存在一些错位现象,进一步深化国有企业改革,还需要进一步理顺政府、市场与国有企业的关系。

一是政府职能越位、缺位现象仍然存在。改革开放以来、特别是我国加入WTO以来,政府职能转变取得了诸多成绩,但仍然存在一些问题,主要表现为:一是审批项目仍然较多导致社会投融资体制不顺的问题仍然存在,政府在投融资项目层层审批一定程度地剥夺了企业的自主投资权,影响了企业经营自主权。二是不同所有制企业的税收和社会负担不均等。如一些地方对民营企业采取包税制,国有企业就无法享受同等待遇,据测算,中央工业企业百元营业收入上交税费7.6元,比全国规模以上工业企业高出3.1元,以占有同样单位的资产量计算,国有企业提供的税费要高于其他类型企业约45%,以占有同样单位的就业人数计算,国有企业提供的税收额要高于其他企业约190%。同时,由于国有企业的属地化管理,一些地方政府往往将增收的来源盯住优势企业、特别是国有企业,又将难以解决的社会负担交给国有企业承担,国有企业各类新旧社会包袱难以彻底卸除。此外,从中央到地方,国有企业一直是社会保障基金的主要充实者,承担了主要的社会保障责任,过高的税费及社会负担影响到国有企业的公平竞争。三是各地区土地政策存在一定差异,土地收益实质上被地方政府主导,土地的成本与产出效率对国有企业产生较大影响。

二是现代市场机制建设仍然不尽健全。虽然我国已经建立了全国统一的、具有14亿人口的巨大市场,市场制度建设也取得了长足进步,但市场功能不健全的问题仍然突出。主要表现为:一是市场质量不高,市场进入和退出执法不严,假冒伪劣产品仍然较多。二是一些地方政府对区域内的优势企业和产品过度保护,影响市场竞争的公平性。三是资本市场发育不健全,股市长期与宏观经济表现背离度较大,对资产价值评估、企业融资等造成一定影响。同时,由于我国多层次的资本市场尚不完善,企业融资过份依赖于间接融资,在加大企业的债务负担、增加经营风险的同时,加剧了国有企业对银行和政府的依附关系。

三是国有资本管理体制及企业市场化经营机制需要进一步完善。当前国有企业市场化改革取得很多进展,国有资本授权经营体制加速完善,但政府与国有企业的关系、国有资本出资人与企业的关系仍需进一步理顺。一是当前仍然有大量经营性国有资本由政府职能部门直接管理,还需要加快“政企分开”改革。二是国有资本行政化色彩监管导致的企业活力不足与监管缺位形成的内部人控制现象并存,国有资本授权经营与有效监管的路径还需要深入探索。三是国有企业内部三项制度改革及市场化经营机制建设需要加快推进,自主创新和实现高质量发展的体制机制仍需要进一步完善。

三、理顺政府、市场与企业关系,促进国有企业高质量发展

今年5月份,党中央、国务院下发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出:“中国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾发生变化,经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,与这些新形势新要求相比,我国市场体系还不健全、市场发育还不充分,政府和市场的关系没有完全理顺,还存在市场激励不足、要素流动不畅、资源配置效率不高、微观经济活力不强等问题,推动高质量发展仍存在不少体制机制障碍。”推进我国经济体制改革,推动我国高经济高质量发展,要进一步发挥市场在资源配置中起决定作用,更好地发挥政府的作用,深化国资国企改革。

(一)加快完善现代市场体系

发挥市场在资源配置中起决定作用,就要按照党的十九届四中全会提出“建设高标准市场体系,完善公平竞争制度”的要求,加快完善现代市场体系。一要建立全国统一、有序的商品市场体系,完善竞争政策框架,建立健全促进竞争的政策机制,强化竞争政策基础地位,进一步破除地方保护壁垒,进一步促进竞争。同时,要吸收借鉴国际成熟市场经济制度经验,全面对接国际高标准市场规则体系,加快国内制度规则与国际接轨,以高水平对外开放促进深层次市场化改革。二要建立健全多层次开放的资本市场体系。按照党中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》“加快建立规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场,加强资本市场基础制度建设”要求,促进我国投融资体制的根本转变,降低企业融资成本,促进企业自主经营,自我积累和健康发展。三要建立健全全国统一的、规范的,包括土地、劳动力、技术等生产要素在内的要素市场,推进要素价格市场化改革,健全主要由市场决定价格的机制,最大限度减少政府对价格形成的不当干预,促进各类企业实现公平市场竞争。四要进一步完善市场法治,完善市场运行和监管规则,加强市场监督,以保护产权、维护契约、统一市场、平等交易、公平竞争、有效监管为基本导向,不断完善社会主义市场经济法治体系,确保有法可依、有法必依、违法必究,建立公开透明的产业和产品进出标准,坚决打击假冒伪劣商品,切实提高我国国内市场的质量,促进公平竞争和创新。五要深化以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,加快自然垄断领域改革,加快实现竞争性环节市场化。

(二)充分发挥巿场在资源配置中起决定性作用、更好发挥政府作用

党中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出了持续优化经济治理方式,着力构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制目标,明确指出,要“坚持社会主义市场经济改革方向,更加尊重市场经济一般规律,最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,有效弥补市场失灵。”为此,政府应该在五个方面要起主导作用:一要通过加强宏观经济调控和产业政策导向,健全以国家发展规划为战略导向,以财政政策、货币政策和就业优先政策为主要手段,投资、消费、产业、区域等政策协同发力的宏观调控制度体系,保持宏观经济稳定运行,促进国民经济转型发展。二要制定稳定运行、高水准、促进市场竞争的市场规则,加强巿场监管,维护市场公平竞争秩序,加快政府职能转变,把企业的权利交还给企业,把市场的权力交还给市场,为市场机制在资源配置方面发挥决定性作用、为企业发挥市场主体作用创造良好的外部条件。三要不断提供社会高质量、高水平的公共产品,为企业和公众提供良好的基础设施、教育、医疗等公益性服务,建立健全社会保障安全网,努力打造服务型政府。四要加强社会管理,建设和谐的市场环境和人文环境,加强和谐社会的建设,进一步理顺分配关系,构建公平公正社会,创造有利于市场竞争,有利于企业健康发展的经营环境,促进社会和谐和全面进步。五要制定保护环境和生态法律法规,并严格执法。

四、进一步深化国资国企改革

要按照党中央、国务院《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》“深化国有企业改革,加快完善国有企业法人治理结构和市场化经营机制,健全经理层任期制和契约化管理,完善中国特色现代企业制度。”的要求,加快形成以管资本为主的国有资产监管体制,改革国有资本授权经营体制,促进国有企业经营机制的市场化。一要加快国有经济布局结构调整。要从国民经济和社会发展的需要出发,准确把握世界产业演进趋势,统筹规划我国国有资本布局,培育并充分利用多层次资本市场,统筹运用各种资本手段,加强我国重点行业、关键领域资源整合,大力发展战略性新兴产业,引领我国国民经济加速转型升级。二要以高度的责任感和使命感重视国家的产业安全,加强重要行业和重要环节的国有资本监管,保障我国产业及产业链安全。对处于充分竞争领域的国有经济,通过资本化、证券化等方式优化国有资本配置,实现国有资本价值的最大化。三要加快国有资本授权经营体制改革,进一步完善国有企业法人治理结构,推进国有企业治理现代化。要按照党的十九届四中全会“增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力,做强做优做大国有资本。深化国有企业改革,完善中国特色现代企业制度”要求,建立起既借鉴西方发达国家先进企业的经验,又立足于我国的国情和国有企业实际的具有中国特色国有企业法人治理结构。要按照李克强总理在第十三届全国人民代表大会第三次会议《政府工作报告》中指出“国企要聚焦主责主业,健全市场化经营机制,提高核心竞争力”的要求,加快健全和完善国有企业市场化经营的体制机制,深化企业内部三项制度改革,促进企业人力、物力、财力等生产要素合理流动,充分发挥资本、劳动、科技、管理等生产经营全要素充分地发挥作用,积极发展混合所有制经济,实现国有经济与其他性质经济共同发展。

(作者单位:国务院国资委研究中心,仅代表个人观点)

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