经济观察报 记者 杜涛 李笛（化名）在刚刚过去的2020年里考察过近10个片区开发项目，最后一个都没做成。但是从2020年的下半年到现在为止，片区开发项目极为火爆，多数项目的投资额度在百亿元以上，当然，大多数的项目也都被央企拿走。

什么是片区开发？一个比较简单的答案就是以前地方政府实际操作的开发区，在以前开发区是由地方政府融资平台进行基本建设，然后招商局引入产业。现在地方财政遇到困难，融资平台融资也被限制，现在片区开发兴起，从开发建设到产业导入，全部由社会资本完成。

1月29日，一位一直从事片区开发的中介咨询人士告诉记者，片区开发分为三级，一级为基础设施，二级要有商业兜底，三级比较像华夏幸福模式，有产业引入。

“现在大多数的央企和地方看重的都是一级基础设施开发，而且各个央企之间做片区开发能力差距太大。只做一级开发的，说到底看重的还是施工利润，这也是为什么这么多的建筑央企在里面。”上述中介咨询人士表示。

李笛告诉记者，现在的园区开发项目面临比较大的问题，首先是隐性债务的问题，其次便是财政支付的问题。

他担心的是片区开发项目若是涉及到隐性债务的问题，企业的前期投入基本白费。而财政支付的问题则包含很多，最主要的是土地出让收入的支付问题。现在来看，片区开发最大的收入来源是土地出让收入，归入基金预算，但是土地收支两条线。按照预算法规定，基金预算不能一一对应项目支出。所以有些地方就出台规定，片区开发中的土地留存部分可以作为项目支出。还有一个更重要的问题是土地的指标，基础设施完善之后，地方政府却没有卖地的指标。

失败的案例

2020年的下半年，李笛谈判了一年的片区开发项目黄了，当时的他与另一家央企联合争取该项目，最后因为某些条件谈判失败。

但是很快，第三家央企进入，官宣签约中标。这个项目是一个高铁新城项目，在过去的几年中，中国修建了大量的高铁，而地方政府也在围绕着高铁车站建造了大量的高铁新城项目。

李笛发现当时地方政府需要产业服务，就从一家专门做产业的同行中挖人，给当地做了一个产业发展方案，后来地方政府又说不需要了。

李笛告诉记者，项目迟迟不能定下的原因是因为某些问题不明确，片区开发项目投资额太大，前期一定要慎重。“片区开发的投资额一般都是几十亿元起，地方政府现在没有财力投入，一般需要社会资本来前期投入，若是合规方面不慎重，极有可能陷入泥潭。前期主要的就是合规问题，第一不要涉及隐性债务问题，第二就是各种款项的支付问题。特别是涉及到使用者付费的调价机制和可行性缺口补贴。”

记者看到一份该项目在去年给予地方政府的建议，总共六个问题，四个和费用支付有关系，比如，使用者付费的问题、未来项目运营公司的资金压力问题，费用的支付问题等。

去年李笛和地方政府没有谈拢的时候，地方政府就对李笛说，先中标，再讨论开发的内容和如何付费。但是对于李笛来说，这个项目中很多界限都不清楚，没法做投资决策，于是放弃。“一样都是央企，为什么人家可以进去？”李笛告诉记者，每家央企的风格都不一样，目的也不一样，而且现在投资决策终身追责，不敢乱做投资决策。人家是跑马圈地的思路，先占下项目，再谈判。所谓的谈判就是利益分配的过程，这个时候里面最重要的就是协调能力，和地方政府协调沟通能力。项目进展顺利的一般都是利益分配比较到位，中标后进展缓慢的就是利益分配机制还没谈妥。

至于什么是利益分配？一般怎么分配？当记者提出问题的时候，李笛笑了笑，没说什么，告诉记者去看看其他建筑施工利益分配。

短期利润

李笛发现片区开发的问题之一便是赚取短期施工利润，虽然项目套有各种各样的模式，比如PPP\ABO等模式，剖析之后再看，基本都是短线的BT（建设-移交），通过控制投资的峰值，比如一个项目投资100亿，每年10多亿。“同一个片区开发项目，里面同时操作几个项目，社会资本想弄成BT。地方政府又不想弄成BT，所以两者之间会出现冲突的地方。”

而BT在中国现在是明令禁止的。所以现在中标的片区开发项目，虽然都是百亿元以上，但是执行期都比较长，基本都在十年以上，这样分摊之后，每年也就十个亿多一点的支出，对于地方政府来说，财政压力大大缓解。

片区开发的利润多高？李笛没有直接说，他只是告诉记者一个案例，他见过一个片区开发的前期工作，包括可研报告、区域规划、产业发展规划，几千万元，都是一家民营企业投入。企业希望赚的都是工程的利润，最后能不能导入产业，都是将来的事情。而且通过片区一级开发，提高了土地的价格，这是地方政府想要的收益。

李士宗，长期在地方政府任职，财政部和国家发改委ppp专家库双库专家，有五年专门片区开发项目的经验。他研究发现片区开发的资金来源主要包含政府本级或者包括下级基层政府财政的一般公共预算资金，包括转移支付收入和专项债收入，其次是以土地出让收入为主的政府性基金，再次是与土地有关的直接或者间接收入包括经营性房地产收入，还有部分运营收入，包括直接终端用户或者消费者，如水电暖气等的直接消费者，以及部分运营维护和物业等收入。

李士宗的看法与李笛有些一致，在开始的时候，建筑施工企业都只做施工想赚施工利润。现在要想拿到片区开发项目，就要加上地方政府产业导入。不然拿不到项目。地方政府的机动财力主要来源于卖地收入，现在一些央企在游说地方政府时都表示，第一可以垫资，第二可以带来产业。这样央企、大的联合体都先锁定施工利润，问题则是招商引资的目标任务，绩效考核不清晰。

李士宗分析，对一对地方政府来说，带产业的片区开发，一般意味着固定资产投资、GDP、财税（土地）收入、就业、基础设施改善和增加，产业升级、农村和城镇居住面貌和环境改善、政绩提升；二对主营开发的企业来说，片区开发是一门综合手艺，而且门槛高、技术活多、活细，风险虽大但是与预期收益可能成正比，尤其是有一些原来主做房地产或者建筑施工企业转型升级做片区开发的成功案例吸引，有关央企、地方国企、民企、混企老板及其战略投融资同行都在试图对自己原有的商业模式进行“转型升级”；三对片区开发涉及的所在地的农村或城镇居民来说，开发就意味着可能“拆迁”。

其实现在操作的片区开发，对于地方政府来说最有利的地方，地方政府不用出钱，社会资本垫资。对于地方政府来说，没钱的情况下，还能做项目。

问题

片区开发为什么这么火？

李士宗告诉记者，最近这两年比较火，原因是多方面的，一是过去做片区开发比较好的企业的示范效应，吸引了原来做房产地产和建筑施工的企业加入，包括有房地产和建筑施工业务的央企也在进入，而且因为央企身份好、实力强，有的自身带一些产业或者可能带来或者带动一些车项目，竞争力比较强。二是片区开发一般可以与土地控制、相关收益和房地产等相关联，三是片区开发类项目的综合利润和利润率一般比较高，

火的背后也有一系列的问题，如同当年的PPP一样，特别是中央政府要求严控地方政府隐性债务问题，李笛更是在时刻提醒自己。

在李笛眼里，片区开发项目的融资和合规性都是个问题。合规问题主要是涉及隐性债务，面临审计和巡视的风险。还有一个问题就是操作项目的路径不清晰，和专项债面临的问题一模一样，社会资本和地方政府合谋厉得害。比如北方某市的项目，随便编制一个可研报告，拿去发专项债，获得资格之后，再编制一个可研报告做项目，这样的前期操作太粗糙，经不起审计。

李笛给记者举例，之前他中标了一个很大的片区开发项目，这个项目他跟地方政府谈判了大半年，特别担心的问题就是合规性，“千万别被列为隐性债务”。因为毕竟很多建设属于基础设施建设，最后支付的资金来源按照预算法和地方债务管理的相关规定。万一被审计涉嫌违规举债涉及隐性债务，前期投入基本就废了，不好退出。

近期，在片区开发项目中出现了两家金融机构去做社会资本方，李笛觉得，等于金融机构充当工程的一包，“怎么都应该和产业机构联合，这样做太赤裸裸了，就是低利息中标，再用施工利润补回来。”

李士宗对片区开发项目的风险认知包含了李笛的看法，他觉得片区开发的风险或者问题有五个方面，第一是政策和合规的问题。第二是财政支付的风险。第三是存在土地方面的问题。片区开发一般会用到土地，分为划拨和出让土地。土地的手续问题，以及土地有关资金的进入、退出，土地出让方式和出让后的结算回款问题。第四是合同执行方面的问题。政府和社会资本在合同执行中都会因合同约定不清等出现一系列的问题。几乎所有的片区开发合同都存在合同不清晰的问题，片区开发因为投资大，开发面积大，时间长、内容杂，以及地方政府换人、换届风险，社会资本也存在问题。大多会导致合同执行方面的问题。一句话说，没有不签补充合同的。第五个问题是，项目烂头、烂中、烂尾。根据李士宗的经验，有三分之一的项目烂在头上，这也是第四个问题的延伸。

上述中介咨询人士告诉记者，现在片区开发不同的模式，对风险的控制不同，特别是有一些刚性兑付，会增加地方政府隐性债务风险。作为参与的央企，有些央企领先一些，有些央企理解不一致，动作不一样，专业度也不一样。对政府支付条款发生的时候做一些约束条件，比如规定政府支付的义务是在土地卖出去，而不是建筑完成之后。再就是将社会资本和地方政府捆绑一起，确定土地上升之后，地方政府土地出让后钱进账在进行支付，分开债券和股权，注意风险的共担，偏向股权。“片区开发专业度很高，央企之间的操作能力差距也很大。现在好多建筑央企开始向产业链下游延伸。但是，片区开发需要有策划，有运营的能力。现在来看，以前做房企的转型过来做片区开发，对整个城市的开发和设计是不错的。”