经济观察网 王义伟/文 3月3日下午，拜登政府通过白宫官方网站发布了一份“临时国家安全战略指引”（下称安全指引）。该份安全指引篇幅并不长，PDF版只有23页，但却是拜登政府执政以来发布的最重要的战略指导性文件。

这份文件的出处，是美国1986年通过的《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》。该法规定，美国总统应当定期向国会提交国家安全战略报告。报告同时对外公布，以便公众了解和评判。因此，报告既是政策宣示，也有对内、对外宣传的功效，是公开的，不保密。

一般而言，新一届政府执政之后，要通过一段时间的磨合、调研，才能出台报告。比如，特朗普2017年1月就职，12月发布国家安全战略报告。

拜登政府此次则打破常规，在正式报告出台之前，先发布了这么一个临时性的文件。

为什么这么着急？拜登的回答是，来不及了，时不我待，必须先出一份文件，统一思想、指导相关部门的具体工作，并让民众了解美国国家安全战略的最新动向。

在对这份安全指引进行了简单的学习和领会之后，笔者感觉到，拜登政府提前出台临时文件，确有必要。因为，这份文件显示，美国的国家安全战略正在酝酿、正在进行一系列重大变革。

这种变革，可以称之为战略腾挪。

战略腾挪的标志之一，是军队和外交的位置互换。

国际关系领域有一个经典的段子。每当世界上发生大事，相关国家的领导人大多会问“我们的外交官去现场了，去了解了吗？”美国总统则不一样。美国总统的第一句话是：“我们的航空母舰在哪里？”

这虽然是编排的段子，但也反映了世人对美国的普遍看法:霸权，动辄挥舞拳头，动辄把航母派过来耀武扬威。

这一次不一样了，在安全指引中有这样的表述：“我们将在国防和负责任地使用武力方面作出明智和有纪律的选择，同时将外交作为我们的首要手段。”“使用武力应该是最后的手段，而不是第一手段，外交、发展和经济治国应该是美国对外政策的主导工具。”

也就是说，在美国的对外交往中，外交、外事是占主导地位的，至于军队，靠后站。

这是美国国家安全战略的重大调整。虽然这样的调整已经有迹可循，但是拜登政府在安全指引中再一次加以强调和肯定，意义非同寻常。

有一个小细节，可以证明外事主导、军队靠后站，已经不是说说而已。

2月23日，美国防部发言人柯比在记者会上要求中国海警局舰艇停止“侵入”钓鱼岛周边的领海。3天之后，2月26日，柯比为自己的上述言论公开道歉，说“我很后悔我犯下的错误。”

柯比为什么很快道歉，笔者分析，十有八九是美国的外事部门（美国国务院）或国安机构对其进行了批评和纠正。在钓鱼岛问题上，美国只是把行政权交给了日本，行政权并不等于主权。柯比将钓鱼岛周边海域称为“领海”，等于是承认日本对钓鱼岛享有主权。这是一个严重的错误。当然，这样的错误，作为粗线条的美国军人，说大话说惯了，加上美日又把钓鱼岛列入安保条约的范围之内，所以脱口而出，没有注意到。但是，从专业的外交官角度看，这是一个明显的错误，处理不好是会引发严重的外交纷争的。

通过这一事件，可以预见的是，在对外关系中，美国军方将会越来越多地受到外事部门的约束和规制。

战略腾挪的标志之二，是美国不想打仗了。

安全指引特意提到了阿富汗战争，表示：“美国不应该也不会进行‘永远的战争’，这场战争已经牺牲了数千人的生命、造成了数万亿美元的损失。我们将以负责任的态度努力结束在阿富汗持续时间最长的战争，同时确保阿富汗不再成为针对美国的恐怖袭击的避风港。”

美国不想打仗的真正原因，是打仗太费钱，还会死人，打不动了。

不想打仗并不仅仅是拜登的想法，也是特朗普的想法。特朗普曾经说过：“伟大的国家不打无休止的战争”。在卸任之际，特朗普还说过，他是二战以后唯一一个没有发动战争的美国总统。

根据这份安全指引，拜登很有可能成为继特朗普之后，第二个二战后不发动战争的美国总统。

当然，在宣布不打仗之后，庞大的美国军队何去何从，每年超过7000亿美元的军费是否会受到削减，会影响多少权贵阶层的利益。这些问题，值得认真观察和分析。

战略腾挪的标志之三，就是美国不想单打独斗了，想在拉帮结伙上再加一把力。

美国虽然是带头大哥，但往往以独行侠的面目在全球各地行走和行事。拜登政府正力图改变这一习惯。

在简述了美国的国家安全任务、目标之后，安全指引承认：“仅凭美国一己之力是无法胜任这些工作的，因此，我们将要重振和现代化我们在世界各地的联盟和伙伴关系。”

之后，就是最有意思的部分，安全指引将美国的小伙伴排列了几个等级（序列）：第一序列被认定为“美国最大的战略资产”，包括北约、澳大利亚、日本和韩国；第二序列涵盖了印太、欧洲和西半球，被点名的国家和组织包括印度、新西兰、新加坡、越南及其他东盟国家，还有欧盟和英国；第三序列包括加拿大和墨西哥；第四序列是中东（以色列）；第五序列非洲。

这一部分的改变也有事实加以佐证。比如在南中国海的所谓“自由航行”，以往都是美军舰艇独来独往，现在已有多个国家前来凑数，有中国媒体称之为“新八国联军”。

以上即是拜登政府“临时国家安全战略指引”所展现的三个方面的战略腾挪。

当然，这份安全指引最大的亮点，美国卧榻之侧最大的担忧，是中国。

拜登政府如何看待中国？如何处理与中国的关系？中美关系的实质是什么？

这些问题，笔者在下一篇展开分析。