伟伟道来 | 战略腾挪,拜登政府“临时国家安全战略指引”浅析(上)

王义伟2021-03-08 16:50

经济观察网 王义伟/文 3月3日下午,拜登政府通过白宫官方网站发布了一份“临时国家安全战略指引”(下称安全指引)。该份安全指引篇幅并不长,PDF版只有23页,但却是拜登政府执政以来发布的最重要的战略指导性文件。

这份文件的出处,是美国1986年通过的《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》。该法规定,美国总统应当定期向国会提交国家安全战略报告。报告同时对外公布,以便公众了解和评判。因此,报告既是政策宣示,也有对内、对外宣传的功效,是公开的,不保密。

一般而言,新一届政府执政之后,要通过一段时间的磨合、调研,才能出台报告。比如,特朗普2017年1月就职,12月发布国家安全战略报告。

拜登政府此次则打破常规,在正式报告出台之前,先发布了这么一个临时性的文件。

为什么这么着急?拜登的回答是,来不及了,时不我待,必须先出一份文件,统一思想、指导相关部门的具体工作,并让民众了解美国国家安全战略的最新动向。

在对这份安全指引进行了简单的学习和领会之后,笔者感觉到,拜登政府提前出台临时文件,确有必要。因为,这份文件显示,美国的国家安全战略正在酝酿、正在进行一系列重大变革。

这种变革,可以称之为战略腾挪。

战略腾挪的标志之一,是军队和外交的位置互换。

国际关系领域有一个经典的段子。每当世界上发生大事,相关国家的领导人大多会问“我们的外交官去现场了,去了解了吗?”美国总统则不一样。美国总统的第一句话是:“我们的航空母舰在哪里?”

这虽然是编排的段子,但也反映了世人对美国的普遍看法:霸权,动辄挥舞拳头,动辄把航母派过来耀武扬威。

这一次不一样了,在安全指引中有这样的表述:“我们将在国防和负责任地使用武力方面作出明智和有纪律的选择,同时将外交作为我们的首要手段。”“使用武力应该是最后的手段,而不是第一手段,外交、发展和经济治国应该是美国对外政策的主导工具。”

也就是说,在美国的对外交往中,外交、外事是占主导地位的,至于军队,靠后站。

这是美国国家安全战略的重大调整。虽然这样的调整已经有迹可循,但是拜登政府在安全指引中再一次加以强调和肯定,意义非同寻常。

有一个小细节,可以证明外事主导、军队靠后站,已经不是说说而已。

2月23日,美国防部发言人柯比在记者会上要求中国海警局舰艇停止“侵入”钓鱼岛周边的领海。3天之后,2月26日,柯比为自己的上述言论公开道歉,说“我很后悔我犯下的错误。”

柯比为什么很快道歉,笔者分析,十有八九是美国的外事部门(美国国务院)或国安机构对其进行了批评和纠正。在钓鱼岛问题上,美国只是把行政权交给了日本,行政权并不等于主权。柯比将钓鱼岛周边海域称为“领海”,等于是承认日本对钓鱼岛享有主权。这是一个严重的错误。当然,这样的错误,作为粗线条的美国军人,说大话说惯了,加上美日又把钓鱼岛列入安保条约的范围之内,所以脱口而出,没有注意到。但是,从专业的外交官角度看,这是一个明显的错误,处理不好是会引发严重的外交纷争的。

通过这一事件,可以预见的是,在对外关系中,美国军方将会越来越多地受到外事部门的约束和规制。

战略腾挪的标志之二,是美国不想打仗了。

安全指引特意提到了阿富汗战争,表示:“美国不应该也不会进行‘永远的战争’,这场战争已经牺牲了数千人的生命、造成了数万亿美元的损失。我们将以负责任的态度努力结束在阿富汗持续时间最长的战争,同时确保阿富汗不再成为针对美国的恐怖袭击的避风港。”

美国不想打仗的真正原因,是打仗太费钱,还会死人,打不动了。

不想打仗并不仅仅是拜登的想法,也是特朗普的想法。特朗普曾经说过:“伟大的国家不打无休止的战争”。在卸任之际,特朗普还说过,他是二战以后唯一一个没有发动战争的美国总统。

根据这份安全指引,拜登很有可能成为继特朗普之后,第二个二战后不发动战争的美国总统。

当然,在宣布不打仗之后,庞大的美国军队何去何从,每年超过7000亿美元的军费是否会受到削减,会影响多少权贵阶层的利益。这些问题,值得认真观察和分析。

战略腾挪的标志之三,就是美国不想单打独斗了,想在拉帮结伙上再加一把力。

美国虽然是带头大哥,但往往以独行侠的面目在全球各地行走和行事。拜登政府正力图改变这一习惯。

在简述了美国的国家安全任务、目标之后,安全指引承认:“仅凭美国一己之力是无法胜任这些工作的,因此,我们将要重振和现代化我们在世界各地的联盟和伙伴关系。”

之后,就是最有意思的部分,安全指引将美国的小伙伴排列了几个等级(序列):第一序列被认定为“美国最大的战略资产”,包括北约、澳大利亚、日本和韩国;第二序列涵盖了印太、欧洲和西半球,被点名的国家和组织包括印度、新西兰、新加坡、越南及其他东盟国家,还有欧盟和英国;第三序列包括加拿大和墨西哥;第四序列是中东(以色列);第五序列非洲。

这一部分的改变也有事实加以佐证。比如在南中国海的所谓“自由航行”,以往都是美军舰艇独来独往,现在已有多个国家前来凑数,有中国媒体称之为“新八国联军”。

以上即是拜登政府“临时国家安全战略指引”所展现的三个方面的战略腾挪。

当然,这份安全指引最大的亮点,美国卧榻之侧最大的担忧,是中国。

拜登政府如何看待中国?如何处理与中国的关系?中美关系的实质是什么?

这些问题,笔者在下一篇展开分析。

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经济观察报海外部主任,台海问题专家,长期关注民营经济、国际经贸和反倾销,对宏观经济也有深入观察。