经济观察报 记者 杜涛 5月6日，财政部长刘昆发表的《建立健全有利于高质量发展的现代财税体制》一文（下称，“文章”）指出，防范化解地方政府隐性债务风险，坚决遏制增量，落实地方政府不得以任何形式增加隐性债务的要求，决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。

文章还提出，积极稳妥化解存量，强化与金融系统协同配合，对隐性债务实行穿透式监管，加强对化债情况审计核查，确保数据真实可靠、化债工作扎实推进。健全市场化、法治化的债务违约处置机制，坚决防止风险累积形成系统性风险。加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。

在4月30日中共中央政治局召开的会议中亦提出，要防范化解经济金融风险，建立地方党政主要领导负责的财政金融风险处置机制。

5月7日，中国财政科学研究院财政金融研究中心主任赵全厚对经济观察报表示：“此次提出强化与金融系统协同配合，是这几年地方政府隐性债务风险处置经验的总结。金融要保持流动性充裕合理，货币政策要保持适当空间，保持利率温和，不能加重地方政府负担，另外金融机构要配合监管，不能新增隐性债务，对化解隐性债务地区要保持流动性充分，可以借新还旧。”

严监管

监管层对于地方政府隐性债务的监管一直保持高压状态，刘昆的多次表述均提到要求严管地方政府隐性债务。

2020年12月23日，刘昆在《建立现代财税体制》文中提到，防范化解地方政府隐性债务风险。完善常态化监控机制，决不允许通过新增隐性债务上新项目、铺新摊子。硬化预算约束，全面加强项目财政承受能力论证和预算评审，涉及财政支出的全部依法纳入预算管理。强化国有企事业单位监管，依法健全地方政府及其部门向企事业单位拨款机制，严禁地方政府以企业债务形式增加隐性债务。开发性、政策性金融机构等必须审慎合规经营，严禁向地方政府违规提供融资或配合地方政府变相举债。清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能。健全市场化、法治化的债务违约处置机制，坚决防止风险累积形成系统性风险。加强督查审计问责，严格落实政府举债终身问责制和债务问题倒查机制。

2021年4月8日，刘昆在《努力实现财政高质量发展》一文总提出，做好地方政府隐性债务风险化解工作。保持高压监管态势，将严禁新增隐性债务作为红线、高压线，对违法违规举债行为，发现一起、查处一起、问责一起，坚决遏制隐性债务增量。落实省级党委和政府对本地区债务风险负总责的要求，指导督促地方建立市场化、法治化的债务违约处置机制，积极稳妥化解存量隐性债务。

4月30日，中共中央政治局会议对上述风险的防范和处置机制也有所提及。

赵全厚告诉记者，省级政府是地方政府对地方政府债务救助责任，而且地方政府债券由省级政府代发。按照46号文规定，隐性债务责任由地方党政负责，现在对此的要求更为明确。46号文是指《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发〈地方政府隐形债务问责办法〉的通知》（中办发〔2018〕46号）。

5月7日，据一位从事地方政府投融资业务的人士透漏，监管层于去年成立专班小组，查处地方政府的虚假化债问题，比如隐性债务系统消除掉但事实上并未偿还的债务；以及利用剥离手段将政府债转成国有企业债务，但是接受债务的国有企业只是一家平台企业，没有实际业务。“在去年，该省要求各个地区将隐性债务汇总没有纳入债务系统的，应保尽保，但是地方政府担心会被处罚，所以许多没有报。”上述从业人士告诉记者。

当天，西部某地市领导对经济观察报表示，现在关于地方政府隐性债务的事情基本上是天天开会，压力很大。“不好处理，地方政府隐性债务的问题。”上述市领导叹了口气。

穿透式监管

什么是穿透式监管？

一位财政人士对经济观察报表示，他认为就是对资金的来往双向监管，无论是借方还是贷方。

据经济观察报了解，财政部的穿透式监管在多个省份试点。一位地方财政债务部门人士告诉记者，据他了解，北方和南方各有几个地区入选。

从这两年的变化来看，穿透式监管从地方隐性债务逐步扩大到专项债。在2021年初，监管部门下发通知，要求通过完善信息化手段，对专项债项目实行穿透式监测，主要监测项目准备情况、项目建设情况、项目运营情况、项目专项收入情况。

早在2018年9月，原财政部湖南专员办监察专员肖翔撰写的《把穿透式监管贯穿于地方政府债务监督全过程》一文称，随着地方政府债务管理制度日趋完善，监管问责持续高压态势，地方政府违法违规融资举债方式更加隐蔽，花样不断翻新，实行穿透监管势在必行。

2018年，有媒体报道，目前财政部驻湖南专员办结合监管实践探索运用穿透式监管措施——越过举借中间环节，直接聚焦项目与融资决策、资金最终用途和实际还款资金来源，判定地方政府是否仍在违法违规新增地方政府隐性债务。主要在两个层面展开：一是在决策环节，重点核查新上马政府建设投资项目，是否存在形象工程、政绩工程；考察项目投资概算及概算调整环节，是否制定资金平衡方案；检查地方政府是否存在通过下达融资计划与重点项目建设计划、年度绩效考核、会议纪要、领导批示等形式，要求或决定企业为政府融资的情形等。二是在使用环节，通过跟踪资金流向，确定最终用途。比如，是用于政府公益性项目建设，还是存量政府债务与隐性债务还本付息，或是国有企业的经营性项目？在偿还环节，倒查还本付息资金来源，通过分析其合规性，以最终判定是否为隐性债务。

之后，专项债穿透式监管在最近一年时间里被财政部多次提及。比如，去年7月份财政部发文提出，要依托地方政府债务管理信息系统，对专项债券发行使用实行穿透式、全过程监控。

财政部在2021年一季度财政收支情况网上新闻发布会中表示，2021年一季度，全国各地新增地方政府专项债券发行进度较前两年有所放缓，主要是2020年发行的专项债券规模较大，政策效应在今年仍会持续释放。下一步将加强专项债券管理，基于预算一体化管理系统，通过信息化手段对专项债券发行使用实行穿透式监管。