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李佩珊/访、文

“要提高居民收入和消费，就要把更多资源从政府和企业手中转移出来，分配给居民。改革的关键是转变地方政府在经济中扮演的角色，遏制其投资冲动，降低其生产性支出，加大民生支出。”复旦大学经济学院副教授兰小欢在他的新书《置身事内：中国政府与经济发展》如是写道。

在最近和经济观察报的对话中，兰小欢谈论了宏观调控与改革的关系、中国是否过早进入了去工业化、政府引导基金等与他新书相关的话题。“金融工具，无论是债、股权还是基金，都要和周边的经济环境、和地方的发展阶段相适应。”与开头处所引用的他新书中的观点相一致，他认为地方政府在投资上要量力而为，不仅“合肥神话”(合肥通过全力投资新兴产业，成为了光电显示产业和内存制造产业的中心之一，经济得以飞速发展，在2020年GDP总量破万亿元。)难以复刻，过小地方的政府实际也难以支撑股权投资。

访谈

经济观察报：您这本新书的名字叫做《置身事内：中国政府与经济发展》，为何会以“置身事内”为书名？在您看来，对于大众读者而言，为什么要关心中国政府与经济发展这样一个看似宏大的议题？

兰小欢：我是想找一个比较中性的词来描述政府在经济中是“积极参与”的这样一个角色，不想用带有结果判断性质的词。“置身事内”不一定是最适合的，但还比较贴切。

至于第二个问题，实际上我认为每个人都会关心经济发展，因为每个人的生活肯定都离不开它。经济领域的发展和变化，最终和我们的生活关联到了一起，不管是房价问题还是贫富差距，等等。只不过人们关心的范畴，或许是更日常些的柴米油盐，或许是更抽象一点的GDP。

我们国家的政治经济体系比较特殊，政府作用非常大，要谈经济发展就必须要先谈明白中国政府在其中的角色。目前大家一般会读到的经济学教材和书籍，不会特别强调中国政府的角色和具体的政策。另外中国的政策繁多，并且变化非常快，对于读者来说，总想追踪得上也挺困难的。我想从这个缺憾入手，为读者提供和补充这部分的经济学内容。

经济观察报：您在书中写道，中国的“混合经济”体系不是主流经济学教科书所说的政府和市场的简单分工模式，也不是简单的“政府搭台 企业唱戏”模式，而是政府及其各类附属机构深度参与大多数生产和分配环节的模式。您可否为我们的读者简单、概括地介绍下这个深度参与的模式？

兰小欢：所谓“深度”，我是想说中国政府是直接地参与。不是说通过制定政策、法律或者税收这种制度上的参与，而是直接下场，用实际的资源去投入。比如提供土地和信贷，比如国企直接参与很多经济活动。政府是如此深度地参与进来，以至于谈中国经济的时候把政府剥离掉，实际上就言之无物了。如果非要用比喻的话，可以把整个中国政治和经济想象成一个蒸熟的馒头，哪里还分得开哪一部分是面粉、哪一部分是水。这两者是分不开的。

经济观察报：您在书中认为，分税制改革大大增强了中央政府的宏观调控能力，也保障了一系列重大改革的顺利实施。其实在大众讨论里大家疑惑和探讨比较多的是，改革和宏观调控分别是什么？也有人认为，这十几年来中国更注重调控，但对于结构性改革比较少谈论，您怎么看待这样的观点？

兰小欢：分税制改革是在1994年，之后不久上马的国家和中央政府的很多重要改革，也都需要用钱。比如1998年开始的国有企业三年改革与脱困、下岗职工的安置、社会保障体系的建立、农业税的改革、没有关闭的国企的技术改造升级、重点的基础设施建设项目、军队的现代化，这都需要钱。如果中央没有钱，这些事情就是想干也干不好。所以从推进后来这些改革的角度来说，分税制改革是一个根本性的改革。

这两年“结构性改革”这个词特别火，但老实说，我不太明白它的意思。在我看来，中国经济也好，海外经济也好，结构都是一直在变化的，包括产业之间的结构，区域之间的结构，以及GDP各个组成部分、投资消费之类的结构。那么，所谓的结构性改革到底指的是哪一方面？因为看总量，GDP还在不停地增长，增长的来源说穿了就是资源在不同用途上更加合理地配置，所以经济增长的背后一定是各种各样的结构的变化。

可能目前大家对“投资占比高，消费不足”谈论得比较多。这确实是一个结构性的问题，但这只是病症，不是原因。在这背后肯定有微观的原因，包括国企的改革、地方政府的改革、土地制度的改革、户籍制度的改革、资本市场的改革。如果拿个大框去套，这些都是结构性的。但是这些结构性改革，其实从1992年南巡讲话开始到现在一直都在继续，只是在不同的时间段，有的方面“改”得快，有的方面“改”得稍微慢一点。比如有一段时间国企改革比较快，有一段时间资本市场改革比较快。虽然分了轻重缓急，但这些结构性改革其实一直都在继续。

同样，因为结构都是一个部分跟另一部分相对的关系，如果一个部分走得快一点，而剩下那部分没有配套，那么这样造成的矛盾跟冲突可能就更为激烈。所以大家会觉得怎么结构性改革没有“改”，实际上是因为其中某些部分走得比另一部分快，完全齐头并进是不可能的。像我的同事陆铭这些年一直在谈的“区域间的不平衡”，也是很重要的结构性的问题。对于这些更加微观的结构性问题，体制上、机制上、政策上的改革也一直在做。当然，可能大家最终还是会根据能不能落实到收入的增长、让生活变得更好一点来评价这些改革的效果。

经济观察报：您在书中引述了大量罗德里克的著作和论文。他对于欠发达国家的过早去工业化有比较深的分析和论述。您在书中指出，制造业的进一步发展吸纳不了更多就业，解决就业和提高收入必须依靠服务业的大发展。最近的5到8年间，制造业不但在整体经济中的比重正在下降，而且增速也持续地在落后于服务业（这种差距也在不断扩大）。有种观点认为，中国可能已经进入了去工业化的阶段。您认为中国过早地去工业化了吗？服务业的大发展又如何能够实现？

兰小欢：我认为所谓的农业、工业、服务业这三个产业的划分，实际上是一个比较过时的概念，已经不能完全适应现代的经济，也不能准确地描述现代经济的运行。现在我们很难真正分清楚什么是制造业，什么是服务业。准确来说，只能说是某一个产品它的“制造环节”就是我们所谓“制造业”的概念。而在目前的“制造环节”中，已经越来越依靠自动化和机器人，先进的工厂已经吸纳不了多少就业了。

以前，产品所有的环节基本都是在同一家企业完成的，但现在的很多环节，前期的研发、设计，后期的仓储物流、广告营销、直播网购等等，这样属于服务业的环节都分包出去了，但这些服务业本身又是紧紧围绕着制造业的。

制造环节本身其实也和服务业紧密相关。制造业本身所用的机床和设备越来越智能，给这些硬件编程的“软件”的占比越来越大。所以现在很难分清楚什么是“制造”，什么是“服务”。

如果按现在的统计办法来说，所谓的制造业占的比重，可以分两个角度来看，一个是就业占比，一个是增加值的占比。制造业占就业的占比肯定会下降，因为制造环节会越来越机器化。大概上世纪70年代的时候，美国制造业里的就业占比在26%，现在下降到差不多不到10%。但是美国制造业的增加值占GDP的比重一直比较稳定，大概在13%左右。我们国家目前制造业的增加值占GDP的比重肯定比美国的13%要高，大概快到1/3。

因为占比是个此消彼长的概念，未来随着生产率的提高，大量的农业人口转移到服务业，工业的占比肯定会下降，这都很正常。这就意味着没有所谓“去工业化”，就是说制造业并不是非要维持在一个什么样的比例。制造业的发展状态是不是合适，最终要看效果，比如生产的产品能不能满足社会的需求；生产的过程效率是不是高；技术是不是一直在升级；从国家安全的角度来说，有没有足够的安全性；整个产业链的发展，能不能构成追赶整个世界技术前沿的基础。我们应该从这些角度来判断制造业是不是合适，而不是从一个固定的比例。

经济观察报：您说的“服务业的大发展”，这种大发展我们如何能够实现呢？

兰小欢：过去这些年基本上是靠转移新增劳动力。其实在新增的劳动力中，农民工的数量已经不多了，新增劳动力主要是大学生，基本都是靠服务业来吸纳的。

按照陆铭的思路，对服务业来说，很重要的一点就是人口密度。人口密度越高，服务业就越发达，现在外卖和快递的方便程度，其实是这方面最直观的表现。这就意味着还是得继续城市化。因为城市里才有这样风格的服务业，在农村有时都找不到专门卖早餐的店铺。

推进城市化当然是个抽象的目标，具体怎么推进土地的改革，住房能不能供应？我在书里专门花了一章讲这个，没有城市户口的人能不能享受到城市的教育、医疗等等服务，还是要通过空间的转移？这个还是蛮重要的。

经济观察报：您在书中有这样一段话，“改革的关键是转变地方政府在经济中扮演的角色，遏制其投资冲动，降低其生产性支出，加大民生支出”。对于地方政府而言，这是否意味着不应盲目追随“合肥神话”？

兰小欢：在整个中国经济这盘大棋里头，合肥也好，深圳也好，上海也好，不是想学就能学的。合肥有它地理位置的原因，有长三角发展的支撑，长三角一体化也是国家战略。合肥由于历史上的一些偶然因素，还正好拥有了中国科技大学，在本世纪头10年抓住了一些产业发展的机遇。它的先天资源摆在那儿，地理位置摆在那儿，再加上一些偶然性，所以到今天驶上了“快车道”，算是发展比较好的城市。但对于中西部的一些城市、尤其是小城市来说，其实没有太多借鉴意义。合肥能拉来的那些企业，中西部的小城市也不太可能拉来。

经济观察报：您在书中分析了地方上政府引导基金的四类困难，从2020年起，国家不断对这类基金出台政策进行监管，在目前的监管下，这类基金的未来又在何处？

兰小欢：2020年对政府引导基金的监管，其实是对整个私募行业的监管的一部分。因为政府引导基金本身是一类私募基金，也是发展得比较大了，各种政策比较乱。实际上我们国家信用债市场比政府引导基金发展时间长多了，也更加重要，但实际上国家也在2021年才开始出台文件进行规范，多部门监管之间造成的不匹配跟冲突，肯定还要着手解决。政府引导基金的麻烦，也不只是来自对它自身的监管。搭建一个政府引导基金投资的话，地方政府一般出资不超过20%，其他80%的社会资本也在受到监管。2018年资管新规出台以后，社会资本受到了很多的监管，这导致引导基金也是独木难支。

我认为监管重点首先应该是针对一些小型的地方引导基金。比如有些县也搞这个东西，小地方的财力、人力，根本支撑不了股权投资这么复杂的东西。所以金融工具，无论是债、股权还是基金，要和周边的经济环境、和地方的发展阶段相适应。地方政府拿财政资金做高风险的股权投资，但本身的财源都有限，尤其被疫情冲击一下财政就很容易遇到困难，等不到监管自己就难以为继了。

经济观察报：您在书中的第三章主要谈到了与金融业相关的债务和风险，以及相伴而来的管制问题。和美国金融业相比，大型科技企业会比较积极地介入中国金融领域，我们如何看待支配性企业可能所拥有的垄断性地位，以及可能伴随的“监管俘获”？又该如何对其展开更有效的监管？

兰小欢：我觉得大型科技企业在中国的金融领域算不上支配性企业。中国和美国金融领域最大的区别，是我们具有系统重要性的金融企业基本都是国有企业，例如“四大行”，或者是一些很重要的比如“国开行”。再比如说结算和ToC的某些环节和方面，是有一些科技企业进入了，但说它有支配性的垄断地位，就夸张了。最近这两年政策倾向就很明显，一旦监管起来也就能解决你所提到的问题。

实际上，这还是可以归类到对各种影子银行的监管。在过去几年，去杠杆防范金融风险还是攻坚战之首，对于各种不同的金融业务、业态总体的监管也都在加强。科技企业是老百姓比较熟悉的，所以感觉上会比较强烈，实际上放在一个大的背景上来看，监管都是在加强的。

经济观察报：您认为目前中国比较重要的改革在哪些方面？

兰小欢：对于资本市场的改革，地方政府的转型，债务市场上的一些改革，对于银行系统的一些改革。从更大的角度理解，对房地产业的监管也是非常重要的，本身这个行业杠杆很高，也是目前普通老百姓能加杠杆的最大的一个工具，贷款、影子银行的钱大部分也流向了它。再把逻辑上升一下，很多金融交易的底层资产是土地，那么跟金融息息相关的对于整个土地制度和土地供应等的改革，也是重要的。