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陈经伟/文  2018年的“4.13”重要讲话和《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见指导意见》（中央12号文）的颁布标志着海南新一轮改革开放开始，2020年6月《海南自由贸易港总体方案》（简称《自贸港方案》）的公布及2021年6月《海南自贸港法》的实施，标志着国内首个“中国特色自由贸易港”试验点工作正式在海南启动。按照《方案》界定的自贸港“三步骤”发展目标，海南自贸港建设是一项中长期规划，2025年之前应属于自贸港建设“基础期”，2030年之前应属于自贸港建设“初期”，“基础期”和“初期”应属于自贸港建设初级阶段。

由于营商环境是自贸港建设当中不可或缺的“软基础设施”，是激发市场活力和社会创造力的核心要件。因此，如何优化营商环境并完善相关制度设计，在自贸港建设初级阶段和“省抓落实”层面，是海南面临的一项重要工作安排和现实问题。

鉴于三年多来中央已基本完成对海南“一份部署”且已给予海南全国最优政策体系，然而，在执行或者落实过程中（特别是一些项目落地）遇到的难点和堵点问题，习惯性地把这些问题简单归结为往营商环境所致，忽略了产生问题的根源，这既不便于解决实际问题，还可能对优化营商环境产生影响。为此，深刻理会营商环境内涵及其评价指标设计局限性，分析海南新一轮改革和自贸港初级阶段建设中可能遇到的问题，对进一步完善海南营商环境制度设计十分重要。

营商环境评价：由来及其局限性

2001年，世界银行(The World Bank)为加快发展各国私营部门新战略，急需一套衡量和评估各国私营部门发展环境的指标体系，成立了Doing Business小组负责企业营商环境指标体系的创建；2004年，设计的企业营商环境指标体系一共才5组——主要关注企业生命周期的环境指标；2005年，把登记物权、税制环境、对投资者保护等指标纳入评价体系，形成一共10组指标体系；2006年，课题组的研究把知识产权保护、跨国贸易、治安环境等内容加入指标体系。2020年，课题组把营商环境指标体系设定为10个领域，包括开办企业、办理施工许可证、电力获取、财产登记、信贷获取、少数投资者的保护、纳税、跨境贸易、合同执行、破产办理等。

世行课题组针对各国企业营商环境指标数据的产生过程及评估，一般遵循五个步骤：(1)在学术顾问指导下，收集和分析现行法律和规章。(2)针对当地有经验的专业人员，如律师和企业咨询顾问等设计评估分析工具或问卷。(3)问卷要有一个严格的假设前提，以确保各国数据的可比较性。(4)当地专家与 Doing Business团队进行多轮的互动。(5)将初步结果提交给学者和实际工作者以进一步改进问卷和重新收集数据。

虽然目前针对营商环境没有统一概念和评价认识，但世行课题组聚焦于企业（特别是小企业）全生命周期服务评价的方法值得我们借鉴，它强调了政府工作目标及其行动策略，在现有法律法规和政策背景下，政府设身处地为市场主体在不同发展阶段着想，分析企业不同发展阶段可能遇到的问题，消除制约企业发展的各种障碍，打造便捷高效、稳定透明、公平竞争的企业经营环境。

然而，世行指标设计有其局限性和不足之处：一是主要为衡量各国小企业运营的客观环境而设计的，指标排名主要代表小企业在该国企业营商的难易程度。实际上，不同企业对于成长环境的需求比指标设计的内容要大得多，连世行专家自己也承认指标覆盖面比较窄。二是世行课题的报告虽然说明了一个事实，即企业营商环境与该国经济发达程度高度相关，多数发展中国家企业营商环境落后于发达国家，但究竟是经济落后引起营商环境差，还是营商环境差造成经济落后？两者之间的因果关系很难得到严格证明。通常的看法会觉得，多数发展中国家经济发展落后于发达国家——国民收入偏低，与其相伴的腐败现象也自然比发达国家严重。因此，世行课题每年公布的《营商环境报告》时，为了避免其评价不足对投资者造成误导，在报告中都特别强调：“非投资指南”。

虽然世行营商环境指标设计存在不足，但其研究设计理念、引导并促进政府改变其行为的方法获得各国政府和学界认可。因为从战略意义上讲，一个国家或地区经济实力的强弱主要体现为企业的竞争力、要素的聚集力，而能够聚集发展要素和企业的关键是拥有良好的营商环境。即营商环境的优劣直接影响着招商引资的多寡和区域内企业的经营状况，最终对经济增长、产业发展、财税收入、社会就业等产生重要影响。所以，从政府角度，打造公平高效的营商环境意义深远。

政府如何打造营商环境？从现实中看，因营商环境涉及政务环境、市场环境、国际化环境、法治环境、企业发展环境和社会环境等内容，这也意味着影响营商环境的因素众多，优化营商环境将是一项涉及经济社会改革和对外开放众多领域的系统工程。因此，经过几年实践，立足国情更具中国特色，按照国际可比、对标世行、中国特色原则，构建了中国营商环境评价指标体系——《中国营商环境评价实施方案（试行）》（最终形成《优化营商环境条例》），可谓国家发改委“版本”的营商环境。

该“版本”指标体系既借鉴世行，又不唯世行，充分考虑了中国实际，从衡量企业全生命周期、反映城市投资吸引力、体现城市高质量发展水平三个维度构建三维立体的评价指标体系。（1）企业全生命周期：从企业开办到破产注销，全生命周期中可能经历的各项服务；（2）城市的投资吸引力，这个维度结合了中国的实际；（3）城市的高质量发展，体现新阶段的发展需求，最具中国特色的指标。

总之，国家发改委“版本”的营商环境更加兼顾中国城市治理，零距离服务机制换来政企“心相通”——硬环境和软环境。

自贸港初级阶段海南“版本”营商环境评价的核心

“4.13”讲话已强调：改革又到了一个新的历史关头，推进改革的复杂程度、敏感程度、艰巨程度不亚于40年前。这也意味着，海南新一轮改革和自贸港建设所面临的问题比国内其他地方要多得多。

从政府角度，如何在经济欠发达和产业基础薄弱的海南建自贸港，既要放在海南改革开放前30年效果究竟如何和问题出在哪里的基础上思考，也要放到后30年自贸港建设战略目标中，还要置于全球科技产业革命和国际分工体系调整的背景下，在中央布局和指导下，在“省抓落实”当中充分体现。

从企业角度，对于转型时期的海南而言，企业的需求比一般时期要多得多，外来企业和本地所关注的是中央12号文内容中的新业态、新产业如何获得或参与机会，而本地旧业态如原房地产企业则更加关注如何转型以及更多参与机会。

海南“版本”的营商环境评价指标体系应该是坚持问题导向和目标导向相结合，是一种“动态”规则。一方面，针对自贸港初级阶段设计相应的营商环境评价体系应更加复杂一些，侧重于如何促进企业转型，聚焦当前现代化经济体系转型过程中市场主体反映强烈的营商环境突出问题。另一方面，从设计理念与逻辑与方法上，世行“版本”主要体现为“初级”框架下版本，而国家发改委“版本”更多体现为消化吸收并立足国情和中国特色，海南“版本”则是在前两者基础上立足于省情和海南特色的提升版本，与自贸港法治环境和发展目标相适应，体现为实现目标、解决现实问题及其制度性解决方案才是海南营商环境设计初衷。

海南新一轮改革和自贸港建设，中央究竟要求海南干什么？从中央12号文和《自贸港方案》中可清晰地归纳出两点：一是构建现代产业体系，它是决定海南区域经济高质量增长和“区域收入”的核心要素，也是形成自贸港建设长远发展的比较优势重要支撑点。二是政府改革（包括政府机构、行为、决策机制等），其目标是消除海南发展障碍——制度集成创新是落实《自贸方案》根本着力点，体现为 “鸡蛋从外面打破是食物，从内部打破是生命”自贸港建设的制度设计逻辑与哲理。

两个“硬骨头”

第一，海南目前主导产业处于一种空挡期状态，现代产业体系转型为难点之一。

现代产业体系是海南自贸港未来30年发展“根”之所在，海南前30年产业基本上是资源依赖型和“对内”的发展模式，实践证明这种发展模式不可持续，海南改革30年后发现原选择的路和产业不行，特别海南原旅游业实质是由房地产业派生出来而无法独立生存，这一点与国内外其他旅游业发展路径有差异。

实事求是地讲，探索一个适合海南的、合理的产业结构并不是一件容易的事情，海南建省建特区30年来的“对内”模式（房地产业和旅游业等主要以国内客户群体为定位），实践证明是行不通的。海南未来主导产业究竟是什么、如何转化为外向型经济体（产品和客户群体以国际市场为主要定位）等基本命题，在新一轮改革和近3年多来仍然需要深入研究和思考。

第二，政府改革方案应该是海南面对的最大的“硬骨头”。

“小政府、大社会”是海南建省办特区之初提出的行政管理体制改革目标，然而海南政体30年来却往反向发展，逐步形成一种“省级体制管理地级经济体量”的“极其不匹配”状态。这意味着，突破现有海南行政管理体制框架将成为海南改革重中之重，但从公开资料来看，这么重要的改革事项及确实可行方案在目前仍然未提到议程上来。

海南新一轮改革和自贸港建设是一项中国政府主动对外开放的区域新布局，改革在一定程度上会涉及到利益再调整，必然会进入攻坚期和深水区，体制性障碍、机制性梗阻和政策创新不足等问题日益凸显，打破观念束缚、政策障碍和利益藩篱，若不从政府改革方案开始，有效政府治理和职能转变无法保障，市场规则到法律等法治社会就很难筑成，“鸡蛋从内部打破变是生命”设想很难落实，它甚至将成为海南构建现代产业体系进程中最大的“绊脚石”。

海南新一轮改革至少面临“五大”挑战

第一，“如何在经济欠发达地区建自贸港”是世界难题和挑战。

在世界范围内真正成功自贸港是少之又少。实际上，亚洲就有很大不知名的自贸港（或类自贸港），如韩国仁川、台湾“一空四海”、印尼巴淡、菲律宾苏比克湾、马来西亚纳闽等。海南目前仍然没有走出经济欠发达地区地位，面临所谓的“862”工程：占全岛80%农村地域，占全岛60%农村人口，占全省20%的GDP。海南经济规模大致与山东的淄博、济宁、临沂，浙江的温州、台州和嘉兴，江苏的泰州相当，特别是海南房地产业“断腕”后新产业培育面临不少的难题。加上海南新一轮改革处于国内做“减法”阶段，与改革开放初期国内是一片空白做加法不同，而且任何改革往往代表着各方利益再调整，有调整就会有阻碍。

第二，缺乏岛屿经济体发展理论支撑。

岛屿经济体意味着它是一个独立的单元且没有腹地，它要发展只能够是“两个市场”（岛内市场和岛外市场）及“两头在外”（即资源和市场都在外）外向型经济发展模式。然而，如何遵循岛屿经济体发展规律，分析岛屿经济体发展路径差异性是国内理论界空白，也是工作过程和决策过程经常忽略的一点，简单模仿沿海省市发展模式特别是上海、深圳模式很难，也就是说，建海南自贸港的理论功底还有很多不足。

选择海南这一岛屿经济体作为首个“中国特色自由贸易港”试验点，这样的布局是高瞻远瞩的。就目前亚洲而言，真正走向发达经济体如“亚洲四小龙”、日本、以色列等主要是岛屿经济体，如何借鉴国际成功岛屿经济体发展经验（如50年前“亚洲四小龙”的工业化路径和出口导向策略），探讨海南创新型发展道路（如40年前深圳吸引外资和30年前上海浦东新区如何运用中央政策等），是国内理论界必须补的课，也是落地政策所需的重要内容。

第三，干部信心、执行力与获得感。

“信心比金子还珍贵”，一方面海南多次重大改革没有达到预期效果让很多干部在内心深处烙下“阴影”；另一方面多年来海南带着“省级帽子”，在经济指标等层面与国内其他省市进行排名，经常是倒数来看才能看到海南名字。

在执行力方面，与国内其他自贸区设立和改革不同，海南新一轮改革是“自上而下”推动，海南干部往往是在“我还没有想好或充分论证好下一步要做什么情况下，接受中央定的新任务”。加上海南近30年产业发展主要是依靠消耗资源，区域经济增长主要依赖房地产、旅游、会展等收入，造成海南大部分干部在其成长过程中“缺乏产业历练”，对未来市场（特别是国际市场）、客户群体、技术研发及技术产品等概念和市场规律及经济规律理念等淡薄，对如何构建现代产业体系很多干部真的不知如何下手。

在获得感方面，海南新一轮改革以来“收入低和物价高并存”并没有实质性解决，转型时期的“更多不能做”以及“未来发展方向不明确”是海南基层干部、企业界和老百姓一种共同感受。

在海南自贸港建设主要依靠“本地和尚”（当然需要中央大力支持和“外来和尚”辅助）基本逻辑和研判的前提条件下，基层干部信心与执行力以及人民获得感成为海南成功转型和自贸港建设决胜因素。

第四，如何利用自贸港法和特区立法权立出“好法”（落地规制）。

地方治理习惯于“先政策文件，后相应的法律法规”安排。在现代市场经济当中，法治的第一个经济作用是约束政府行为，第二经济作用是约束经济人行为。而落地法规制定是一项高技术含量的精细活，包括前期深度调研、模型分析和压力测试等程序内容。一方面，海南如何避免政策制定过程故有行政化思维使得落地政策走歪，实现法科学规制？对海南管用？只能够在政府决策流程层面进行重大改革。另一方面，如何解决政府制定规制过程中来实现“自我革命”是一项技术性难题。

第五，外部竞争压力加大。

海南回归对外开放前沿地区和外向型经济发展模式，它不得不面对国际市场竞争，特别是“拿什么技术产品到国际市场中卖”。综合中国在国际市场竞争格局现状和海南在国内“双循环”当中的分工，海南能够参与的国际市场和可能面临的主要竞争对手是东南亚地区国家。

目前，国内（特别是省内）一些声音不断抬高税收优惠在海南自贸港当中作用。实际上，在世界范围内在历史长河中，税收（包括关税）对成功自贸港作用机制是有限的（当然，对国内企业“税收洼地”和部分高收入者希望合理避税有较大吸引），其他国家特别是东南亚国家也可以设自贸港，而且可能会给出更优惠的税收政策。

进一步从企业来讲，税收（包括关税）只是降低了投资、经营的相关成本，但企业最关心的是盈利模式及经营收入的来源。

当前海南营商环境制度设计的核心点和切入点

2018年4月14日发布的《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》（中央12号文件）要求：“2025年海南的营商环境要达到国内一流水平、2035年跻身全球前列”总体而言，海南营商环境制度设计的核心点和切入点应围绕着“构建现代产业体系”和“政府改革”两大目标以及实现以上目标“转型”过程中“政府部门的可能堵点”而展开，属于政府及其行为改革范畴。换言之，主要从企业（企业“获得感”角度）和群众角度看待政府行为，关键是让它们真正感受到政府究竟为它们做了一些什么？这会体现为在现有法律法规和政策背景下，政府设身处地为市场主体着想，消除制约企业发展的各种障碍，打造便捷高效、稳定透明、公平竞争的企业经营环境。

当前海南营商环境建设及其制度设计至少需要以下几项基础工作配合或补充：

第一，“海南方案”顶层设计。

中央12号文和《自贸港方案》等政策体系更多是方向性和原则性，“海南方案”才是接棒中央“一分部署”和实施“九分落实”第一步，它是决定中央政策是否能够落地的重要环节，它涉及与中央部门对接、企业如何转型、政府职能体系如何重新构建等一系列内容。特别是海南从2018年新一轮改革开始到2025封关之前，这是重大转型时期，转型时期和正常时期所面对的很多问题是不一样的，海南应重视转型时期的问题，以及自贸港封关及自由贸易开展过程中可能给海南区域经济带来哪些消极影响。具体包括：（1）减低小型企业竞争力；（2）引致大型组织垄断市场经济；（3）可能产生恶性竞争；（4）政府：免关税情况下，政府收入要减少。

第二，海南底层经济逻辑和产业升级的深度分析

海南从历史到现在都可称为一个人杰地灵的地方。在新一轮改革中，一方面海南岛屿经济体特点决定了海南产业发展路径与内陆省份及沿海地区具有差异性，必须是“两个市场”（岛内岛外）及资源和市场都在外的“两头在外”，必须是参与全球科技产业革命和国际分工体系，并围绕着“海南拿东西到国际市场当中卖”的开放思维和操作目标进行布局。另一方面，紧扣现代产业体系，要以实体经济为主体的产业体系，以乡村产业振兴、热带特色高效农业转型、“品牌”旅游业，要以全球价值链为坐标构建现代服务业，以科技创新和核心技术为抓手培育高新技术产业，构建海南现代产业体系。

第三，处理好“本地和尚”与“外来和尚”关系，提升干部信心与增强人民获得感。

海南应从中央12号文几十项创新举措当中选择几项（而不是分解为365项内容每一项同时操作）制定相应的项目行动方案，鼓励本地企业参与一些重点改革项目，让基层干部和人民群众以及企业有“获得感”，让本地企业在参与中成长、在有追求中进步、在成功过程中获得自信。

“4.13”讲话提及“以人民为中心”的重要论述，如“海南要坚持以人民为中心的发展思想，不断满足人民日益增长的美好生活需要，让改革发展成果更多更公平惠及人民”“没有人民支持和参与，任何改革都不可能取得成功”“只有充分尊重人民意愿，形成广泛共识，人民才会积极支持改革、踊跃投身改革”。

第四，海南实施“双向开放”和双循环中形成“走出去”基本定位，围绕着“海南在东南亚中究竟有啥优势”这一命题来布局。

海南是面对太平洋和印度洋的重要开放门户，也是国内离东南亚最近的沿海省份，海南自由贸易港制度实施对于加强与东南亚国家经贸合作方面将起到不可忽视的促进作用，在国内的“双循环”和“双向开放”过程中，海南将成为东南亚国家企业“走进来”和国内企业“走出去”的重要平台或渠道。从尊重经济规律和市场规律上讲，在新时代条件下海南更适合于“走出去”服务“一带一路”建设，特别要在充分发挥海外华侨华人的作用的前提下实施“新时代下南洋”计划，在深度调研东南亚国家市场和比较“海南在东南亚中究竟有啥优势”基础上布局相应的“事”，形成侨商+海南商界+地方政府（海南和兄弟省份）+中央政府的“共利共赢”模式。

第五，海南必须依靠具体“事”来吸引人才并留住人才。

“4.13”讲话特别强调，“事业因人才而兴，人才因事业而聚”。现代产业才是更加有效吸引人才、留住人才的机制，海南在还没有构建起相应的现代产业体系之前，千万不要盲目“抢人”，海南要在有规划、有步骤、有具体项目的基础上广揽五湖四海人才，让各类人才在海南在现代产业当中各尽其用、各展其才。

第六，以“事”（含整体性的）布局为基础，对海南政府行政体制（包括机构部门设置和其相关人员安排及决策流程等）进行全方位和系统性变革，推进海南现代化政府治理体系的建设，形成一种“没有最好，只有更好”的营商环境和良性提升的新格局。

（作者系中国社会科学院金融研究所执行研究员、中国社科院投融资研究中心副主任，经济观察报宏观经济研究院特约研究员）