图片来源：图虫创意

郭豫媚/文

一、普惠金融的内涵

普惠金融的概念最早于2003年由联合国提出。时任联合国秘书长安南指出，“世界上大多数穷人仍然难以获得储蓄、信贷、保险等金融服务。我们的一大任务就是消除那些将人们排除在金融活动之外的因素”，“我们能够也必须实施普惠金融来改善这些人的生活”。在2005年联合国倡议的国际小额信贷年活动中，普惠金融的概念再次被提及。

此后，普惠金融的概念得以进一步推广使用，并日益成为国际社会和全球各国重要的金融实践。2008年9月，普惠金融联盟（Alliance for Financial Inclusion）在泰国曼谷成立，旨在通过资金、技术、物流等的支持，以及经验、研究成果等信息共享平台的建立，帮助各成员国发展普惠金融。2011年9月，普惠金融联盟成员通过了《玛雅宣言》（Maya Declaration），使得利用普惠金融推动各国消除贫困和稳定经济发展成为共识。世界银行（World Bank）也下设了扶贫协商小组，对外发布普惠金融国际融资调研报告。2009年12月，二十国集团（G20）在美国华盛顿创立普惠金融专家组（Financial Inclusion Experts Group）。2010年，G20首尔峰会进一步将普惠金融列为全球发展的重点议题，并且批准建立全球普惠金融合作伙伴组织（Global Partnership of Financial Inclusion）。由此，G20框架下正式具备了专门研究和推进普惠金融发展的组织，积极推动构建全球层面的普惠金融指标。2016年9月，G20杭州峰会通过了《二十国集团数字普惠金融高级原则》，国际社会首次在该领域推出高级别的指引性文件，标志着传统普惠金融向数字普惠金融的转变，成为全球普惠金融发展的重要里程碑。

从理念的提出到成为政策目标，普惠金融的概念逐步明晰。[1]世界银行2014年发布的《全球普惠金融发展报告》对普惠金融的定义是“使用金融服务的个人和企业的比例”。中国在《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》中提出：“普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体是当前我国普惠金融重点服务对象。”2018年，世界银行和中国人民银行《全球视野下的中国普惠金融》报告中给出的定义是“个人、小微企业（MSEs）能够获取和使用一系列合适的金融产品和服务，这些金融产品和服务对消费者而言便捷安全，对提供者而言商业可持续。”

综合不同机构给出的定义，普惠金融大体离不开以下四个关键要素（焦瑾璞，2010；中国人民银行和世界银行，2018）。一是可得性，即家庭和企业能够以合理的成本获取较广泛的金融服务，是普惠金融的关键驱动因素。二是多样且适当的产品，即为消费者提供多样化的金融产品和服务选择，使之能够满足不同类型消费者的需求。三是商业可行性和可持续性，即构建和维持一个良好的金融生态系统，从而使得金融服务提供者能够以成本节约的方式、长期可持续地提供产品和服务。四是安全和责任，即提供多样化服务和产品的金融机构应当稳健经营，内控严密，接受市场监督和健全的审慎监管。

二、普惠金融建设进展与成就

党的十八届三中全会以来，党中央、国务院高度重视发展普惠金融。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出要“发展普惠金融，鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”。[2]2015年《政府工作报告》指出，要大力发展普惠金融，让市场主体能够分享金融服务的雨露甘霖。2015年11月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十八次会议并发表重要讲话，强调“发展普惠金融，目的就是要提升金融服务的覆盖率、可得性、满意度，满足人民群众日益增长的金融需求，特别是要让农民、小微企业、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务。”

2015年12月31日，国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》，标志着我国普惠金融框架的基本形成。规划指出，要通过健全多元化广覆盖的机构体系、创新金融产品和服务手段、加快推进金融基础设施建设、完善普惠金融法律法规体系、发挥政策引导和激励作用、加强普惠金融教育与金融消费者权益保护以及组织保障和推进实施等方面入手，到2020年建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系，有效提高金融服务可得性，明显增强人民群众对金融服务的获得感，显著提升金融服务满意度，满足人民群众日益增长的金融服务需求，特别是要让小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务，使我国普惠金融发展水平居于国际中上游水平。

近年来，我国普惠金融发展取得了显著的成果。[3]一是基础金融服务覆盖面不断扩大。截至2019年末，全国银行网点乡镇覆盖率达96.61%。2013至2019年，全国人均拥有银行账户数由4.1个增加到8.06个，人均持有银行卡量由3.1张上升到6.01张。2019年末，农村地区累计开立个人银行结算账户45.18亿户，相比2015年增加36.7%，占全国累计开立个人银行结算账户总量的40.04%。二是薄弱领域金融可得性持续提升。普惠贷款方面，截至2019年末，普惠小微贷款余额11.59万亿元，同比增长23.1%；普惠小微贷款支持小微经营主体2704万户，同比增长26.4%。2020年，普惠小微贷款余额增至15.27万亿元，同比增长30.9%。涉农贷款方面，截至2020年末，金融机构涉农贷款余额达38.95万亿元，较2013年增加86.5%。三是金融服务的效率和质量进一步提高。利用互联网、大数据等金融科技手段，各类金融机构基本实现线上支付、转账、存款、贷款和理财等服务。金融信用信息基础数据库逐步完善，以多维度数据集成、共享为特征的中小企业信用体系建设取得明显成效。截至2019年末，全国金融信息基础数据库收录的自然人数为10.2亿人，企业和其他组织数2834.1万户，其中小微企业法人1571.3万户。农户信用信息系统累计为1.86亿农户建立信用档案，建档农户信贷获得率达51.47%。

普惠金融建设推动了我国经济高质量发展。一是缩小收入差距（宋晓玲，2017；李建军和韩珣，2019；张勋等，2019；刘金全和毕振豫，2019）。李建军和韩珣（2019）研究发现，以银行、保险为主导的正规金融机构在普惠金融发展初期能够缩小城乡收入差距，信息化普惠金融能够显著降低贫困发生率。张勋等（2019）发现数字金融的发展有助于提升家庭收入，尤其是农村低收入群体收入，通过发展数字普惠金融，有助于改善农村内部的收入分配状况。二是拉动内需（易行健和周利，2018）。易行健和周利（2018）研究发现，数字普惠金融的发展显著促进了居民的消费，且这一效应在农村地区、中西部地区以及中低收入阶层家庭更为明显。三是促进创新活动（谢绚丽等，2019；唐松等，2020；谢雪燕和朱晓阳，2021）。谢绚丽等（2018）研究发现，数字金融的覆盖广度、使用深度和数字支持服务程度有助于促进创新活动，数字金融发展在城镇化率较低的省份、注册资本较少的微型企业有更强的鼓励创业的作用。唐松等（2020）对于我国上市公司的研究发现，数字金融发展对技术创新存在“结构性”驱动效果，数字金融的发展能够有效校正传统金融中存在的“属性错配”、“领域错配”和“阶段错配”问题，并且在金融发展禀赋较差的地区，数字金融展现出更强的企业技术创新驱动效果，从而具备了较好的普惠特征。四是推动乡村振兴（邹新阳和温涛，2021；章成等，2021）。邹新阳和温涛（2021）测算了各省份普惠金融社会绩效发展水平，研究发现加强农村金融机构渗透性、扩大普惠资金供给量和创新普惠金融业务有利于提升普惠金融社会绩效和实现乡村振兴战略目标。

三、普惠金融体系建设应立足机会平等

大力发展普惠金融有助于实现社会公平。普惠金融建设以小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体为重点服务对象，因此普惠金融体系实质上也是一种金融公平的体现（焦瑾璞，2010）。不仅如此，普惠金融体系建设有利于推动大众创业、万众创新，助力乡村振兴，助推经济发展方式转型升级，是我国全面建成小康社会的必然要求，有助于增进社会公平和社会和谐。

普惠金融体系建设的目标不是建立绝对平等，而是机会平等。不平等是任何一个社会都存在的一种现象，这种现象可以表现在财富、收入、权力、文化、健康、社会等各个方面。这类不平等通常被称为结果不平等。造成结果不平等的原因很多，有个人先天禀赋的因素、家庭因素、社会环境因素等。而在诸多因素中，由于获得社会结果过程中的机会有别，也会造成结果的不平等。如果结果不平等只是由个体努力决定的，则称为“机会平等”，如果结果不平等一部分是由个体不可控的外界因素造成的，则是“机会不平等”（靳永爱和谢宇，2020）。引起仇视心态和影响社会和谐的不平等主要是机会不平等。普惠金融体系的主要任务应当聚焦于解决金融领域的机会不平等。国务院印发的《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》指出，“普惠金融是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。”

立足机会平等，有助于提高普惠金融效率。传统金融体系中，小微企业和低收入群体难以获得投资和融资等服务的原因中很大一部分源于机会不平等。在投资端，很多信托产品和私募产品的投资门槛在百万甚至千万元，银行理财产品的门槛也基本在数万元以上。而根据国家统计局的数据，2020年农村居民人均可支配收入仅17131元。投资产品门槛设限直接排除了低收入群体购买高利息产品的机会。在融资端，由于信息不对称的存在，小微企业和低收入群体即使信用良好，也可能因为没有征信记录、缺乏抵押品、财务透明度差等原因而无法获得贷款。再加上小微个体融资金额较小，金融机构花费成本评估小微企业的经营情况和信用风险往往存在不经济的问题。可见，信息不对称形成的壁垒和融资规模构成的门槛，使得很多小微企业和低收入群体失去获得融资服务的机会。这些并非由于个体自身风险、个人偏好等原因导致的金融排斥，属于机会不平等的范畴。消除金融服务领域的机会不平等，能够实现普惠金融服务和产品的可得性，提高普惠金融效率。

立足机会平等，能够避免过度风险承担。普惠金融的重点服务对象是社会中小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体。但是，在此过程中不能忽视风险而追求绝对公平和绝对普惠，需要避免盲目扩张和过度的风险承担。印度、巴基斯坦、孟加拉、尼加拉瓜等国家均出现过小额信贷危机，根本原因在于短期内对融资满意度的过度追求，盲目开展“全民小贷行动计划”，最终诱发危机。如果以追求绝对平等为目标，将无法满足普惠金融商业可行性和商业可持续性的要求，最终只是南辕北辙。将消除机会不平等作为普惠金融建设的边界，能够较好地兼顾效率与风险。全国工商联合会编写的《我国民营企业发展报告》现实，我国民营企业的平均生命周期只有2.9年，生命周期较短。因此，民营企业融资难融资贵一定程度上也是由自身风险较高所导致的，这并不属于机会不平等的范畴。如果金融机构盲目借款给高风险主体，就不可避免地引发风险并造成损失。

实现机会平等，应当充分利用金融科技手段。一是利用大数据、云计算和机器学习等技术解决信息不对称问题，实现精准普惠。利用大数据技术，对海量用户数据进行收集、储存、发掘和整理归纳，获得客户的全方位信息。并利用机器学习方法和云计算进行分析处理，精准描绘客户画像，了解用户习惯和偏好，评估客户信用风险。信息不对称的降低不仅能够增强金融机构风险控制能力，而且能够帮助金融机构识别和判断个体是否面临机会不平等，从而使更多的潜在的小微用户能够真正有机会获得金融产品与服务。二是利用互联网、计算机等信息技术降低金融服务供给成本，为给小微用户提供服务成为可能。互联网和计算机技术的发展使得数据交换和资源共享的成本显著下降，助推了金融服务由线下向线上的转变。通过互联网、计算机、人工智能替代实体营业厅、劳动力，金融科技的发展使得金融服务的供给成本显著下降，打破了成本高企所筑造的壁垒，有助于打通金融服务最后一公里。

实现机会平等，应当具备互联网思维。普惠金融建设的关键是要找到可得性与可持续性的平衡点，兼顾效率与风险。可得性的提升有助于提高普惠金融实现的效率，但可能会导致不可持续的问题。过度注重可持续性也会造成普惠金融可得性不足。立足机会平等为可得性与可持续性的权衡提供了一个平衡点。在实现机会平等的普惠金融建设中，应当具有互联网思维。在考虑可持续性时，不应着眼于单个个体、单笔业务的局部收益与成本，而要结合长短期、多业务，从全局把握综合可持续性。在很多互联网公司的发展中，短期的大量补贴政策会产生巨大的亏损，但可以以此迅速占领市场，在长期内带来持续回报，仍然是可持续的模式。某些互联网公司长期提供免费的服务，但仍可以实现持续经营，因为可以利用免费服务积累起来的用户数据以及广告等其他业务收入。普惠金融的建设中应当充分借鉴互联网公司的经验，努力实现机会平等。

（作者系中央财经大学金融学院副教授，本文为“中央财经大学金融学院庆祝建党100周年专项课题”成果）

[1] 美国ACCION国际组织创设的普惠金融服务智囊团普惠金融中心（Center for Financial Inclusion）将普惠金融描述为：“向所有有需求的人提供一系列高质量的金融服务（即便利、可负担、适当、尊重客户及保护客户权益），此外，金融服务由各类主体在竞争性市场中提供，“具有多样的服务提供者、强大的金融基础设施，及清晰的监管框架”。普惠金融全球合作伙伴组织（GPFI）将普惠金融定义为“所有处于工作年龄的成年人（包括目前被金融体系所排斥的人），都能够有效获得正规金融机构提供的以下金融服务：贷款、储蓄（广义概念，包括活期账户）、支付和保险。”同时进一步将“有效获得”定义为“消费者能够以可负担成本获得、提供者能够持续供给的便捷、负责任的金融服务，使那些被排斥在金融服务之外和金融服务不足的消费者能够获得和使用正规金融服务”。

[2] 同年，前中国人民银行行长周小川（2013）提出：“切实推动包容性金融发展，让金融改革发展的成果惠及广大人民群众”。

[3] 本段数据来自中国人民银行和中国银保监会。

参考文献：

焦瑾璞，2010：《构建普惠金融体系的重要性》，《中国金融》第10期。

靳永爱、谢宇，2020：《机遇不平等：概念、机制与启示》，《北京大学学报：哲学社会科学版》2020年第3期。

李建军、韩珣，2019：《普惠金融、收入分配和贫困减缓——推进效率和公平的政策框架选择》，《金融研究》第3期。

刘金全、毕振豫，2019：《普惠金融发展及其收入分配效应——基于经济增长与贫困减缓双重视角的研究》，《经济与管理研究》第4期。

宋晓玲，2017：《数字普惠金融缩小城乡收入差距的实证检验》，《财经科学》第6期。

唐松、伍旭川、祝佳，2020：《数字金融与企业技术创新——结构特征、机制识别与金融监管下的效应差异》，《管理世界》第5期。

谢绚丽、沈艳、张皓星、郭峰，2018：《数字金融能促进创业吗?——来自中国的证据》，《经济学（季刊）》第4期。

谢雪燕、朱晓阳，2021：《数字金融与中小企业技术创新——来自新三板企业的证据》，《国际金融研究》第1期。

易行健、周利，2018：《数字普惠金融发展是否显著影响了居民消费——来自中国家庭的微观证据》，《金融研究》第11期。

张勋、万广华、张佳佳、何宗樾，2019：《数字经济、普惠金融与包容性增长》，《经济研究》第8期。

章成、红铮、王林，2021：《农村普惠金融对农业产业化的影响研究》，《贵州财经大学学报》第3期。

中国人民银行和世界银行，2018：《全球视野下的中国普惠金融》。

周小川，2013：《践行党的群众路线推进包容性金融发展》，《求是》第18期。

邹新阳、温涛，2021：《普惠金融、社会绩效与乡村振兴——基于30省（区、市）的面板数据》，《改革》第4期。