规范公务员津补贴难在何处

聂日明2022-07-01 21:36

聂日明/文 据媒体报道,近日,在取消各类自设奖励性补贴后,东部沿海等地的公务员实际收入缩减两成以上,广东、浙江、江苏等地的公务员受冲击较大。这是2021年下半年以来,多地清理和规范机关事业单位津贴补贴的延续。

有学者将清理规范机关事业单位津补贴归结于新冠肺炎疫情以来地方财政收入的下滑。2020年以前,浙江一般公共预算收入一直保持在10%左右的增速,2020年降至3%以下。今年3月以来,受增值税留抵退税和疫情防控的影响,长三角和珠三角多个经济大市财政收入减少四五成。

但财政收入下滑可能并非直接原因。疫情防控对中西部地区的财政收支平衡也产生了显著的影响。2020年以后,中央政府不断加大转移支付力度,压实“三保”(保民生、保运转、保基本工资),2021年全面推行转移支付直达基层。尽管中西部地区财政收支如此紧张,但公务员薪酬未受明显影响。

此次地方清理规范津补贴源于2021年中办国办出台的《关于进一步严禁纪律清理规范地方违规发放公务员津贴补贴的通知》,通知要求各地清理核查公务员津补贴,取消不合理、不合规的、国家统一规定的津补贴项目以外自行发放的津补贴和奖金。这个通知并非新要求。2018年中办国办就出台了《关于严禁自行出台政策发放工资津贴补贴有关问题的通知》;再向前追溯,2006年全国就开始系统性清理地方自行发放的津补贴。

地方为何要自行发放津补贴?这是一段漫长的历史。仅观察最近一个周期,1993年分税制改革以后,公务员和事业单位工资制度开始了分化权改革,有两个现象值得注意:第一,教师工资与公务员脱钩,两者收入调整开始异步,收费能力强的学校,教师工资会高于本地公务员,而欠发达地区一般学校的教师工资则明显低于同级公务员;第二,除了工资差距,欠发达地区还出现了欠薪现象。据全国人大常委会执法检查组在1999年的一份报告,全国有2/3的省区存在拖欠教师工资的现象。

2000年以后,中央政府着手对中西部、欠发达地区的基层运转和义务教育托底,进而使得中央政府事实上部分承担了基层体制内职工工资的发放责任。在这种情况下,体制内工资标准的决定权逐步上移,最终在2006年-2008年第四轮机关事业单位工资改革之后,实行全国统一的基本工资标准。

然而,中国是地区发展不均衡的国家。东部地区房价高、生活成本高,全国统一的基本工资标准无法满足本地公务员的生活需要。要稳住公务员队伍,地方不得不自行发放津补贴,吸引人才、留住人才。在东部发达城市机关事业单位职工的收入结构里,基本工资占比少,主要依赖津补贴和奖金。相比之下,中西部和欠发达地区机关事业单位的职工,收入主要依赖基本工资。

在工资标准制定权和基层机关事业单位职工工资发放责任同时上移的情况下,地区间会有明显的攀比效应,欠发达地区也会要求上调工资。当上级政府承担不了工资全面上调的负担时,就会倾向规范清理发达地区的津补贴,通过行政手段“削峰填谷”,将地区差异控制在合理范围。

过去十几年,出现了数轮工资阳光化运动。2006年公务员工资制度改革以后,全国就进行了“阳光工资”改革,取消了很多上不了台面的津补贴或者将其部分合法化。但阳光工资改革的持久性并不好。

2020年初,国家明确提出“义务教育教师平均工资收入水平不低于当地公务员平均工资收入水平”,教师工资又重新与公务员挂钩。这意味着给公务员涨薪、加津补贴,教师也将同步享受。义务教育教师规模是公务员的数倍,地方财力不足以给教师工资涨到与公务员同样的水平,就只能削减给公务员额外发放的津补贴和奖金了。这是各地削减公务员津补贴、奖金的另一个直接原因。

清理规范发达城市公务员的津补贴项目,并没有解决机关事业单位全国统一基本工资标准与地区生活成本差异巨大之间的矛盾。发达地区要留住人才,就必然要给出有竞争力的收入。这也是2006年以来阳光工资改革陷入“清理—变相滋生—攀比效仿—再次清理”怪圈的原因。前述矛盾不消除,怪圈就会一直循环。这个问题的解决需要回到机关事业单位的工资制度上,未来也许应该适当向分权式的工资制度做一些调整,唯有如此才能缓解地区间发展水平差距、人群绩效差距与统一工资制度之间的矛盾。

(作者系上海金融与法律研究院研究员)

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