刘远举/文 当下，网约车司机、外卖配送员等灵活就业新业态，已经成为中国就业市场的重要部分。如何界定其从业性质，一直为社会各方所关注。

从5月1日起，由杭州市市场监管局、市商务局、市人社局、市公安局共同发布的《杭州市网络餐饮外卖配送监督管理办法》（下称《管理办法》）将实施。这个《管理办法》是对2021年7月30日人社部等八部门联合印发《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》（下称《指导意见》）的具体细化。

外卖很方便，背后的法律关系却很复杂。从平台订餐到餐厅制作，再到餐品送到消费者手中，整个链条涉及众多法律主体和法律关系。新业态的快速发展，也导致了法律主体被隐藏、法律关系不清晰、法律责任不明确的问题。

针对这个问题，人社部推出的《指导意见》在“订立劳动合同”“个人依托平台自主开展经营活动、从事自由职业等，按民法调整双方的权利义务”之外，提出了“不完全符合确立劳动关系情形”的新表述，并明确了一系列针对性保障措施。这是我国规范性文件中首次出现第三种劳动形态的表述，回应了时代需求。

杭州的《管理办法》，则进一步对网络餐饮外卖配送活动涉及的平台经营者、餐饮提供者、网约配送员包括独立网约配送员（也就是兼职骑手）的概念进行了界定。在这个基础上，对于社保问题，《管理办法》则提出：不完全符合确立劳动关系情形的，应当订立书面协议，明确双方权利义务，依法保障网约配送员享有工作报酬、休息、工作安全等合法权益，积极引导和支持其以灵活就业人员身份在就业地参加社会保险。

杭州的《管理办法》虽然提出了送餐经营者、网约配送员、独立网约配送员等概念，但并没有定义什么是“符合劳动关系”和“不完全符合劳动关系”。这是政策设计的留白，等待市场的进一步演化，协调出兼顾各方利益的认定方式。

吸纳市场的演化、倾听市场的声音正是杭州此次办法的一个特征。

杭州此次的《管理办法》，以1/3的篇幅规定网约配送员在签约、培训、保险、报酬、补偿、申诉等方面的权益；鼓励成立行业自治组织；成立关怀基金，对见义勇为等行为予以表彰，以及扶危济困，形成全面保障体系。

这一部分内容，吸纳了这几年来外卖平台的一些有益探索。比如，《办法》的第七条提出，鼓励网络餐饮外卖配送行业的经营者成立行业自治组织，实施行业服务和自律管理，建立健全行业规范和服务标准。

这两年即时配送行业由行业协会牵头、企业参与，制定了一些服务规范和标准。

2023年3月17日，由中国物流与采购联合会 、美团配送公司、广西师范大学、中国商业联合会等起草的《即时配送服务规范》、《商品无接触配送服务规范》作为国家标准委，发布和实施。这些即时配送领域的标准，为同城即时物流行业的企业、组织及人员提供了方向指引和操作规范。

另外，杭州《管理办法》的第七条，还提出了行业“自律管理”，这或许是解决骑手舆情的一个根本性办法。

骑手这个岗位被投射了传统观念中弱势者的印象，一些负面个案往往容易引发公众情绪化的反应。这种非理性的情绪化反应，或许会有利于具体事件中的个体骑手，但对骑手群体未必是好事。成立行业自治组织，既代表骑手群体，为骑手群体说话，又能理性兼顾各方面平衡，回归理性，更好地维护骑手群体的利益。

总体上说，杭州的《管理办法》回应了社会呼吁，尊重市场演化，着力于用发展的思路解决问题，有利于稳定预期，实现骑手、平台、商家、消费者的多赢。

但也应该看到的是，对于骑手利益的保护，《管理办法》还是回避了一些根本性问题。虽然第十七条鼓励杭州市有关部门运用职业技能等级认定、积分落户、人才引进等政策措施支持非本市户籍网约配送员留杭融杭。但根据杭州现有落户政策，对于大多数骑手来说学历等门槛仍然太高。如果不能落户，在现有的社保政策下，骑手就会倾向于不签订劳动合同，甚至在签订书面协议时都倾向于不要社保，换成现金。

当然，这里面也有一些难以解决问题。如果对骑手放宽落户条件，不要求35岁以下、大专学历以上，那么对于摆地摊的、卖烧烤的、修自行车、开网约车的，是否也同样放宽这些落户条件呢？所以，劳动者的社会保障是一个综合性、系统性问题，某个工种很难独善其身。

（作者系上海金融与法律研究院研究员）