谢泓／文

2024年，广东GDP达14.16万亿元，江苏为13.7万亿元，中国经济第一省与第二省的GDP差距缩小至4626亿元。而且，江苏5.8%的实际增速显著高于广东的3.5%，连续5年以明显的经济增速在GDP总量上紧追广东。

2025年上半年，江苏省GDP为66967.8亿元，广东为68725.4亿元，两省经济总量差距进一步缩小至1757.6亿元，创近6年同期最小差值。在此背景下，“苏大强能否超粤老大”的舆论再度升温。

2019年至今，江苏基建增速呈明显上行趋势，广东基建投入则呈现下降态势。2021年以前，广东基建增速一直高于江苏，转折点出现在2022年，此后广东基建增速开始落后于江苏。两者差距在2024年明显扩大，江苏当年基建增速为13.3%，广东仅为0.2%。在中国经济总体下行的背景下，江苏通过加大基础设施投资力度，以逆周期调节的方式持续拉动经济增长。

笔者近期在广东参加一期关于推动县域国企债券融资的调研活动时发现，地方政府投资基础设施建设基金的来源包括财政资金、国企融资与银行贷款。比较分析显示，广东与江苏在资金获取渠道上，政府专项债差距不大，主要差距体现在县域政府的融资方面。截至2024年末，江苏、广东两省县域地方国企融资的企业数量与融资额分别为481家与8.54万亿元、49家与1.54万亿元。

江苏省县域国企通过市场化手段融资，规模巨大；而广东县域建设资金主要依靠政府专项债券融资。并且，江苏地方国企融资还有加速趋势，基础设施投入持续增加。2024年，江苏省重大基础设施投资增速为98.7%，广东仅为3.9%。广东财政专项债投入力有未逮，已引发对未来经济持续发展的担忧。

笔者同样心怀担忧，不过并非担忧广东经济落后于江苏，而是担忧广东因担忧被江苏超越，而简单模仿江苏的发展模式。

在当前全球化深度调整与国内高质量发展的背景下，探讨广东与江苏不同的发展模式，是对中国改革开放以来不同发展路径的一次梳理，有助于为中国社会主义现代化建设的新征程展开新探索。

江苏模式：大政府、大园区与大债务的运作逻辑

广东与江苏的发展模式差异，本质上反映了两种不同的经济治理理念与路径选择。江苏模式的核心在于“政府主导、园区驱动、债务支撑”；广东模式的精髓则在于“市场主导、民企驱动、全球布局”。

首先，江苏模式有其独特的财政体制安排。江苏是全国唯一一个13个地级市全部实行二级财政的省份，县级政府可直接对中央分税。这一制度安排赋予了县级政府极大的财政自主权和资源调动能力。相比之下，广东仅有深圳、珠海、汕头三个城市实行二级财政，其余县（区）需与省、市两级分成。

在江苏的财政体制下，土地、资产、特许经营权等优质资源可以一次性注入县城投公司，土地、园区、水库、码头、海域、广告位、特许经营权等一次性划入县级城投，使资产规模迅速做大。加上省管县体制的实施，造就了“县城投即省级平台”的特殊格局，极大增强了县级政府的融资能力和投资能力，为江苏的园区建设、基础设施投资和产业发展提供了强有力的资金保障。

其次，江苏模式有其独特的融资机制。在江苏，江南、常熟、张家港等农商行由县国资控股，财政存款与银行授信高度绑定，形成了对县城投“授信无上限”的特殊金融支持机制。这使得江苏的县城投能够以低于3%的成本获取资金，形成“债—贷—债”的良性闭环，为园区建设和基础设施投资提供了持续不断的资金支持。据统计，江苏的县城投公司负债率普遍低于全国平均水平，这与广东的财政高负债模式形成鲜明对比。

再次，江苏模式有其独特的干部激励机制。在江苏，重大项目投资额占干部考核权重高达35%，这一制度安排使各级干部高度重视招商引资和项目建设。更为关键的是，2018年前江苏对隐性债务实行“一次性锁定+终身免责”政策，大大降低了干部“借钱搞基建”的政治风险。这种“项目出官+债务免责”的人才激励机制，使江苏的干部队伍能够大胆决策、积极作为，为地方经济发展提供了强有力的组织保障。

最后，江苏模式有其独特的产业发展模式。江苏实行“链长制”，由省领导亲自担任各产业链“链长”，按照“缺什么引什么”的原则，一条产业链从上游到下游一抓到底。这种产业发展模式使江苏能够在短时间内形成完整的产业链和产业集群，提高产业竞争力和集聚效应。以LED、新能源、生物医药等产业为例，江苏已经形成了完整的产业链和产业生态系统。

江苏模式如同一个精密钟表，发条是政府信用，齿轮是土地财政，动力是中央货币宽松，其核心在于通过政府主导的资源配置和投资拉动，实现经济的快速增长和产业的转型升级。

当然，这一模式也存在局限性，如对政府信用的过度依赖、土地财政的不可持续性以及债务风险的累积等。不过，江苏债务“看着高、实则稳”，短期爆雷概率极低；但低风险不等于无风险，一旦宏观利率反转或中央收紧货币，高杠杆就会带来风险。此外，企业选址并非仅取决于基建条件，民营大企业更需要自由开放的市场来自我配置资源。

江苏作业广东抄不来

对广东而言，江苏模式虽成效显著，但由于两省在财政体制、文化基因与风险承受力等方面存在根本性差异，广东必须坚持走符合自身特点的发展道路。

一是财政分成差异。广东与江苏在财政体制上存在根本性差异，这是广东无法复制江苏模式的首要刚性约束。广东不仅没有江苏的二级财政体制，县级政府财政自主权远低于江苏，资源调动能力也相对有限。而且，广东省的纳税大户深圳市财政直接对接中央财政，不由广东省掌控。广东作为经济大省，同时承担着支持自身粤东西北欠发达地区的财政转移支付，以及对西藏、新疆等扶贫工作的中央任务。

此外，广东的财政收入结构与江苏也存在差异。广东的税收来源更加多元化，涵盖制造业、服务业、对外贸易等多个领域，江苏更加依赖工业，特别是重工业的税收贡献。这种结构性差异也使广东难以简单复制江苏的财政政策和产业政策。

二是商业文化传统差异。江苏的“政府公司化”模式有其历史合法性基础，源于漕运、盐政、官商等传统制度安排；广东的“市场内生化”模式源远流长，植根于十三行、侨乡、家族企业等商业传统。这种商业文化的差异，使广东的市场主体对政府干预的接受度和适应性与江苏存在明显不同。

在广东，市场主体更习惯于自主决策和市场竞争，对政府主导的资源配置和产业政策可能存在抵触情绪。江苏对“大政府”有天然依赖，有事找政府，“父母官”观念根深蒂固。广东民间始终对“政府有为”与“大政府”保持警惕，认为“政府应少管”，遇事更倾向于找“会馆”（协会）、找朋友，相信市场。如果广东强化政府主导的发展逻辑，不仅会遭遇民间对“政府主导”的合法性质疑，还可能削弱市场信心，影响经济活力。

三是风险承受能力差异。20世纪90年代，广东国投等财务违约与破产事件使广东被中央列为“隐性债务重点监控区”，无法再享受江苏曾经享受的“老债免责”政策。在当前的政策环境下，广东若复制高负债与高投资路径，极易触碰风险档位，引发区域性金融风险。

与江苏相比，广东的债务结构更加复杂，风险承受能力也相对有限。广东的地方政府债务、普通企业债务和家庭债务水平均高于江苏，这使得广东在实施积极财政政策和扩大投资时面临更大的风险约束。

此外，广东作为对外开放的前沿，其经济发展更加依赖于外部市场和国际环境。在当前全球经济不确定性增加、贸易保护主义抬头的背景下，广东面临的外部风险远高于江苏。这使得广东在实施产业政策和投资策略时需要更加谨慎，不能简单复制江苏的高杠杆模式。

广东的优势在于市场化程度高、开放型经济发达、创新活力强、对外资源丰富等。广东应立足这些优势，构建以市场为导向、以创新为动力、以开放为引领的发展模式，走出一条与江苏截然不同的发展道路。

广东应大力建设消费大市场

广东的核心竞争力在于其庞大的本土市场和完善的产业生态系统。

广东是全国人口第一大省，拥有1.27亿实时人口。2024年，广东省社会消费品零售总额达4.79万亿元，庞大的消费市场为广东产业发展提供了广阔空间。在广东，“有市场就有产业”已成为一种发展常态，跨境电商出口占全国43%，本土消费直接对接全球需求。这种市场规模优势是江苏等省份难以比拟的。

广东拥有几乎全部工业门类体系，是国内制造业产业链条最为完整的省份，是名副其实的制造业中心。广东产业集群优势明显，拥有近400个地方产业集群，其中电子信息、装备制造、汽车、家具、家电、生物医药等产业集群不仅规模庞大，而且产业链完整，配套能力强。

相对于江苏省更偏向基础工业的产业结构，广东省的产业以电子轻工业为主，偏向消费市场。在全球产业结构重组的背景下，广东省的产业更容易通过消费市场的打造，实现从广东制造到广东品牌的跃升。

一般而言，一个产品从生产到销售需要经历设计、制造、物流、销售渠道、品牌、售后等环节，生产环节所产生的增加值占比不足30%，而市场销售环节可以占到70%以上。消费对国家GDP贡献高，增加值主要在消费环节上。如果广东要在GDP增速上继续走在全国前列，建设广东消费大市场是当前经济环境下的不二选择。

2010年前后，欧美市场掀起新消费运动，其中一个重要理念就是高科技赋能新消费，形成了大量的科技新消费品牌。这场新消费运动本质上是技术革命、社会思潮与产业瓶颈共同作用的结果，主要是市场饱和倒逼下的产业突围，将技术积累所溢出的效应与产业转型的需求结合，把制造业的技术红利转化为市场红利。其核心驱动力并非单一市场转移，而是新技术应用、经济转型与文化核心三重变革共振的结果。

技术层面，互联网兴起、硬件微型化与新材料创新门槛降低；经济层面，传统工业品需要找到新的市场机会；文化层面，后现代化价值崛起，环保、共享、伦理成为消费决策要素。新消费市场的兴起通常在一个国家或地区服务消费占比突破60%，科技消费转化率加速，技术成本被大量摊薄，社会物质需求日趋饱和，基本生活品支出占比小于20%的情况下发生。

2023年，广东人均GDP接近2万美元，粤港澳大湾区人均GDP达2.35万美元，虽然不及2010年前后的欧美人均GDP，但就购买力而言，实际大大超过当时欧美国家的购买力。广东省人口规模相当于一个中上规模的国家，社会消费品零售总额连续多年全国第一，并进入消费结构快速升级窗口，对高科技制造、服务、康养、文旅形成持续拉力。

广东民营经济发展迅猛，老板密度全国最高、市场基因最强。2025年上半年登记在册经营主体突破2000万户，每6.4个广东人就有1个老板，民营经济对GDP贡献超60%。2024年末广东住户存款余额11.3万亿元，全国第一，比江苏多出2.4万亿元，资产沉淀在民间。广东全国居民储蓄率达43.4%，显著高于全国平均，人均财产净收入6500元，高于江苏。广东私人汽车保有量2700万辆，每千人拥有201辆，远高于江苏。沪深两个交易所个人投资者开户数广东长期第一，达5200万户，占全国的18%，是江苏的1.68倍。A股现金分红广东居民个人股东拿走约420亿元/年，是江苏的1.75倍。

广东居民财产净收入更高，资产掌握在老百姓手里，实现了“藏富于民”。广东资产更民间、更下沉、更市场化，没有被国企、政府平台“截留”，也未受土地制度限制无法变现，最终体现为广东居民账面上的财产收入优势。

广东具有全国最齐全的“电子+家电+服装+家具+食品”轻工矩阵，优势在产业中下游；江苏的产业优势在中上游，如化纤、工程机械、船舶、光伏电池等。从产业结构上比较，广东比江苏更合适发展新消费市场。

广东当下的产业背景跟欧美新消费运动之时的经济、技术、文化有耦合之处。经济上，广东需要在市场饱和下实现产业突围，将制造业技术红利套现。产业结构上，广东的第三产业占比达到57.5%，粤港澳大湾区超过60%，后工业化社会已经来临，科技化与个性化消费激增。

人均GDP2万美元仅是现代化的开始，如果能将收入转化为消费，广东经济还有巨大的发展潜力。广东制造将获得新的增长空间，经济可持续发展才有望实现，广东才能从“世界工厂”转身为“全球大市场”。

广东应当深度布局企业国际化

在加大力度建设大消费市场的同时，广东还需高度重视企业制造业出海。

1990年，日本经济泡沫破裂后，GDP长期没有增长，本土消费与投资疲软，产业面临日元升值、劳动力成本上升的压力，“生产地必须靠近消费地”成为日本企业的生存逻辑。日本政府开始从“贸易立国”升级为“投资立国”，对外直接投资企业。2023年，日本的对外投资（ODI）存量占GDP近50%，连续33年全球第一。

安倍政府时期，日本采取了宽松的货币与灵活的财政政策推动经济的结构化改革，简称“安倍三支箭”。期间，日本对友好国家大量输出低息的日元贷款，主要支持在相关国家的日资企业，并惠及购买日本产品的所在国国民，比如购买日本汽车首期5%，而同时间购买其它国家汽车的首期还是20%。日本的对外日元借款，不但促进了与投资所在国的关系，又通过低利率促进了日本制造业企业的国际化发展，同时，通过工业资本对冲了美国的金融资本。

日本国际化有一系列的顶层设计：一是产业链上下游集体外迁，但核心零部件仍由日企内部交易。如汽车厂在泰国、印尼、菲律宾形成“发动机—变速箱—整车”内部链，当地采购率仅40%。二是母工厂制度，如在日本保留1条最小可行产线，海外技术人员必须赴日研修，确保全球工厂同一水准，使日本所有行业基础技术仍100%留存本土。三是政府与商社护航，日本贸易振兴机构（JETRO）在国外56个国家设立74个办事处，伊藤忠、三井等商社提供“融资+物流+外交”一站式包干，企业只需专注产品。四是资本与规则双输出，低息日元贷款与出口信贷组合，J-REITs（日本版不动产投资信托基金）与母基金回流，形成“资金出海—资产回流”闭环，并通过积极参与CPTPP、日欧EPA，把日本工业标准（JIS）写入国际协定，实现规则出海。

目前，日本企业海外收入已相当于本土GDP的1.8倍，真正实现“再造一个日本”，并完成“本土—海外—规则”三阶段跃迁，海外净资产约3.1万亿美元。

截至2024年，广东企业对外投资存量仅为2100亿美元，还有巨大的发展空间。广东制造业出海以民企自发为主，缺乏顶层的设计与规划，缺乏政府系统性政策支持，更缺乏来自行业商协会与商务平台的服务。

广东应当借鉴日本海外发展模式，通过粤港澳合作的机制，由香港金管局牵头，组建人民币银团，利率比当地基准利率低50-100BP，专门投向中国海外制造业产业园、港口、物流园，支持中国海外发展的企业。同时，应当建立湾区制造标准，并推动湾区标准与国际标准互认，直接提交国际各种合作组织。

广东还应当组建由香港国际仲裁中心为主的“大湾区国际仲裁中心”，裁决结果在150国承认。用港澳被国际认可的普通法与自由港规则，反向嵌入全球供应链。

广东是国家最具海洋文明文化的省份之一，广东企业的国际化不仅仅是经济的国际化，还需要在制度上为国家探索提供一套“跨境治理模板”，将港澳普通法+自由港规则“内地化嵌入”，帮助国家掌握国际规则话语权，并通过国际化循环，发展壮大湾区经济，培育出一个“海外广东”。如此，广东经济的活力将是现在的一倍以上。

广东需要继续成为改革开放大省

与其学江苏跟中央要政策，广东跟中央要的更多是探索权，就如改革开放初期，广东跟中央要开放权、办特区，为中国改革开放探路。

一是探索制度型开放。制度型开放是广东未来发展的重要方向，而立法权下放则是制度型开放的首要内容。广东应该积极争取大湾区特别立法权，对审批制度、机构改革、跨境金融等领域有立法权，使广东成为国家制度型开放的“共同立法者”，而非被动执行者。特别立法权将赋予广东更大的改革自主权和制度创新空间，能够更好地适应粤港澳大湾区建设和高水平对外开放的需要。

二是探索建立更加开放的跨境金融市场，允许更多的境外金融机构在广东设立机构，开展业务。通过香港创新跨境金融产品和服务，如跨境人民币贷款、跨境保险等，建立更加便捷的跨境资金流动机制，全方位支持广东制造业的国际化发展。

三是探索建立更加开放的专业服务市场，允许更多的境外专业服务机构在广东设立机构，开展业务，推动专业资格互认。推动数据的国际化合理流动，有利于中国数字企业走出去，并获得新的话语权。

四是探索粤港澳大湾区司法权共享。广东应该推动建立粤港澳大湾区商事法院，受理三地民商事案件，当事人可以选择任一法系，判决在港澳直接承认，打造“中国普通法”试验田。这种机制有利于将广东乃至于中国经济融入国际化，并获得新的国际话语权。如适用国际商事惯例、国际条约等，反向塑造中国企业的国际化格局，为粤港澳三地的经贸合作提供更加稳定和可预期的国际法律环境。

五是探索粤港澳经济一体化，特别是技术标准、社会事务管理、审批制度管理，如医疗医药管理体制、汽车改装、高端游艇、低空及海上新技术应用等等，打造粤港澳新产业的政策高地。联合香港与澳门，向中央申请“粤港澳大湾区大消费试点”特别政策，包括审批、消费税改革等等，调动地方建设统一大市场的积极性。中央通过让渡部分消费税，换取地方主动培育消费市场。总体财政不减收，反而因增量做大而增收。

广东已经进入改革开放深水区，产业也进入发展链条顶部的准备阶段，广东新的改革开放需要更多的顶层设计，需要建立新型的发展智库。广东必须将智库从“写报告”升级为“共同立法者”，用“湾区智库+中央授权+港澳国际接口”形成新的设计体系，让懂产业、懂制度、懂国际规则的人坐到决策前排。

相对于江苏的政府规划经济，广东民营经济活力是“长”出来的，更是“放”出来的。有能力、能够自我配置资源的企业更愿意到广东发展，广东的经营环境与配套环境更适合企业家创新创业精神的发挥。比如希音的供应链总部就从南京迁至广州，看中的是“72小时全球空运+跨境电商综试区+离岸贸易结算”组合，完成全球收款、境内结算、境外发货闭环。

广东发展不能仅靠投资拉动，轻资产反而是优势，需要的是加大改革开放力度，做好市场机制，成为全国市场最大、资本最活、配套最全、开放最深、对话最畅的经济区域，为国家的现代化建设、高质量发展、高水平开放探路。这才是改革开放经济第一大省应有的魄力与魅力。

敢闯、敢冒、敢试、敢为天下先的改革精神，奋发有为的创业精神，是广东叙事规模最大、最有激情的故事，也是广东乃至中国经济决定性的变量，其余的资金、资源、技术、战略，都只是附着在这个核心逻辑上的加速器。笔者认为，经济发展中企业家的群体出现，并非来自规划，而是一种涌现。