解决终端需求不足，正在成为当前经济结构转型的关键突破口。

“2025年中国实现了5%左右的经济增长目标，表现不易。但值得关注的是，从2023年至2025年的三年间，中国GDP实际增速均保持在5%以上，而名义增速却持续低于实际增速，且两者差距逐年扩大。”国家“十五五”规划专家委员会委员、国务院发展研究中心原副主任刘世锦表示，当前经济已由供给约束转向需求约束，这就导致了宏观上看增长速度不错，但微观层面企业经营困难、居民收入体感不强，出现了宏观与微观的“温差”。

刘世锦强调，过去相当长时期遇到的问题是供给不足，“十五五”期间要解决的则是需求不足，需要新的经济增长框架。刘世锦编著的新书《前瞻“十五五”》指出，在“十五五”或者更长的时期，经济增长由投资和出口驱动转向以创新和消费为主要驱动，深化结构性改革依然是推动发展的关键一招。

需求不足体现在经济数据上，一个典型的表现就是GDP平减指数（名义GDP与实际GDP的比率）持续低迷——截至2025年底，该指数已连续11个季度负增长。刘世锦解释，名义增长低于实际增长，本质上反映了市场对产出的认可度不足，直接导致产能过剩、存货增加、资金拖欠增多、企业负债率上升、现金流减少及利润下滑等一系列问题。

“居民和企业日常打交道的是名义增长，当名义增长低于实际增长时，其实际购买力和经营收益都会受到影响，这也是当前经济运行中需要重点解决的问题。”刘世锦说。

“终端需求”不足是核心问题

在分析需求不足这一核心问题时，刘世锦明确指出，当前需求不足的关键并非投资和出口，而是消费。他强调，中国居民消费占GDP的比重与全球平均水平相差约20个百分点，这一差距并非近期出现，而是长期存在，但在近年来经济增长过程中被逐步暴露。

从消费结构来看，商品消费总体上差距不大，短板主要在与基本公共服务相关的发展型消费，包括教育、医疗、住房、社保、养老等领域；从人群来看，农村居民及近2亿进城农民工的发展型消费不足最为突出，背后与城乡二元结构、基本公共服务水平偏低、收入差距较大等深层因素密切相关。

为更精准解读消费与经济增长的关系，刘世锦提出了“终端需求”这一概念。GDP作为当年全社会增加值的总和，被称为“最终产品”，但实际上并非自然意义上的最终产品，需剔除生产性投资（将再次进入生产过程的投资）。终端需求是消费和非生产性投资的总和，后者主要是与民生相关的房地产、基础设施建设及部分服务业投资。过去很长一段时间，房地产和基建高速增长，从国际比较看，实际上存在着某些超前投资的问题。近年来，房地产大幅下跌，基建也在减速，原先被覆盖的消费结构性偏差问题浮现出来，成为终端需求中“卡脖子”的短板。

刘世锦强调，终端需求增长放缓和相对收缩是导致宏观经济减速、产能过剩加剧、名义增长低于实际增长的主要原因。扩大消费要区分源头性问题和派生性问题。

刘世锦进一步分析，当前经济面临诸多实际问题，包括价格低迷、地方债务负担、城市白领阶层消费降级、产能严重过剩等问题，都是由终端需求不足派生出来的。

扩大消费要把注意力和重点放到解决终端需求中消费比重结构性偏低这个源头性问题上来。把终端需求提到合理水平，经济运行才能有源头活水，诸多派生性问题才能迎刃而解，这是解决需求不足的第一性原理。因此，也应该把刺激政策资金重点用在解决源头性问题，好钢用到刀刃上，事半功倍。

经济增长的高度和宽度

2026年政府工作报告将经济增长目标定为4.5%—5%，同时强调“促进经济稳定增长、物价合理回升”是货币政策的重要目标。刘世锦分析，从财政政策来看，今年赤字率设定为4%，规模达5.89万亿元，加上1.3万亿元超长期特别国债以及4.4万亿元地方专项债等，财政刺激资金规模不低于12万亿元。

刘世锦指出，这些资金的核心目标是应解决名义增长低于实际增长的问题，力争让名义增长至少与实际增长持平或者略高，需要提升政策工具的使用效率，将资金更多投向终端需求不足的领域，才能更加有效地发挥刺激作用。

刘世锦提出了“经济增长的高度与宽度”的研究框架。他解释，“高度”指通过创新、改革开放、加强管理等方式提升全要素生产率，决定经济的潜在增长速度；“宽度”则是指全部社会成员中不同部分，比如分成十个组别，在多大程度上能够形成对已有生产能力的有效需求。高度决定了可能达到的增长速度，宽度决定了实际能够实现的增长速度。

“由此就可以解释当前经济运行出现了一个困惑现象：为什么创新和新产业看起来发展不错，但经济增长承受的压力很大。”刘世锦说。

针对“十五”期间经济增长动能转换，刘世锦提出，中国经济需从传统的投资与出口驱动，转向以创新与消费驱动为主。他强调，这一转换需要把握三个关键：一是重视终端需求，稳住并扩大终端需求，以此为基础评估产能状况，在产能不足领域进行有效投资，避免在产能过剩领域盲目上新项目，防止形成新的债务负担；二是明确投资与消费的关系，只有消费和终端需求上去了，有效投资才能跟上；三是依托中国三大优势：追赶潜力优势、新技术革命优势、超大规模市场经济优势，实施制造强国、消费强国、金融强国战略，构建增长新框架。

“十五五”的增长逻辑

“十五五”时期是中国经济增长跨越高收入国家门槛，并为基本实现社会主义现代化夯实基础的关键时期。刘世锦表示，“十五五”时期要从原有的增长框架走出来，确立新框架，发展的内外环境、需求供给条件、增长动能都要发生重要乃至转折性的改变。

在消费结构升级方面，刘世锦提出三点建议：一是补齐消费占GDP比重的短板，力争达到全球平均水平，真正成为消费大国；二是提升消费国际化水平，既消费国内产品和服务，也扩大对国外产品和服务的消费；三是重视发展型消费，明确教育、医疗、养老等发展型消费既是消费，也是人力资本投资，通过提升人力资本质量支撑创新发展。

产业结构升级方面，刘世锦强调，实施制造强国战略并非要维持制造业的固定比重，而是要推动制造业转型升级，重点发展生产性服务业，以“制造业+生产性服务业”的综合指标衡量转型升级成效。随着经济进入创新阶段，基于以往经验的政府产业政策效果会有所下降，培育公平竞争的营商环境变得更为重要。

对外贸易领域，刘世锦分析，2025年中国货物贸易顺差达1.1万亿美元，彰显了中国经济的竞争力，但也反映出国内消费收缩的问题：贸易顺差实际上是将国内部分消费转化为海外储蓄。从长期来看，贸易需实现基本平衡，下一步应在增强出口竞争力的同时扩大进口，并推动以人民币支付结算，以此扩大离岸人民币规模，提升人民币国际地位。他指出，当前中国实体经济占全球比重达17%—18%，制造业占比超30%，但人民币在国际计价、支付结算、储备中的占比仍低于5%，与实体经济地位严重不符，扩大离岸人民币规模是解决这一问题的重要途径。

金融结构调整方面，刘世锦认为，中国社会净资产已达较高规模，2022年达756万亿元，国民收入与社会净资产比例接近发达经济体的1:5—1:6。随着房地产投资价值下降、银行储蓄利率走低，大量居民资产将进入资本市场，为资本市场发展提供新的资金来源。未来，资本市场应在资产端培育头部科技企业和创新型中小企业，在投资端增加养老金等长期机构投资者比重，既支撑创新发展，也帮助居民提升财产性收入，进而促进消费。

在收入分配与税收改革方面，刘世锦提出，当前中国收入差距较大，基尼系数应努力降至0.4以下，中等收入群体需从目前的4亿人扩大至8亿—10亿人。税收改革应从以生产环节的流转税（如增值税）为主，转向重视收入税和财产税。

对于宏观政策，刘世锦指出，宏观政策的核心是解决宏观平衡，无法解决资源分配的深层问题，不能寄希望于“政策越松越好”。当前中国宏观杠杆率已超过300%，仅次于日本等少数经济体，宏观政策放松需把握边界，更重要的是推进结构性改革，解决深层的结构性、体制性矛盾。

刘世锦强调，各地在发展规划中应减少对投资、项目的过度依赖，重视消费和民生需求，通过试点积极探索，起到示范引领作用，推动经济短期平稳运行与中长期高质量发展有机结合。