陈天祥：“大部制”并非万能(2)

《经济观察报》：有种说法，学术界大多数观点认为，上述改革基本上都是失败的，为什么？

陈天祥：事实上，学术界对上述机构改革的负面评价居多，原因在于，首先人们普遍把机构改革等同于精简机构和人员，因而对机构改革后机构设置的反弹，尤其是虽然政府部门的人员精简了，但财政供养的人员总量并没有减少这一点普遍不满；其次是对政府机构改革的期望过高，希望把计划经济体制下累积起来的政府管理体制中的所有问题一次性加以解决；第三是对机构改革的长期性和艰巨性认识不足。

中国的市场化改革是一个渐进式的政府主导的路径选择。由于原来市场基础性力量薄弱，其培育需要一个过程，法制化也不完善，再加上与上述因素密切相关的信用问题，都使中国的市场化改革面临着很多不确定因素，人们之间的交易行为面临着巨大的风险和费用，因而需要有一个比市场更有权威的力量——政府暂时代行市场的部分职能，以维护基本的市场秩序，等到条件成熟后，再还权于市场，这就是为什么政府改革不可能一步到位的根本原因。

《经济观察报》：改革开放以来中国政府在行政机构改革方面有什么特点，就目前来看，行政机构改革有何迫切性？

陈天祥：在改革开放初期，政府机构改革是把直接管理社会经济生活的机构裁减掉，改变由政府包揽所有资源配置权力的状况，激活其他社会主体的机能，并相应地减少冗员和提高效率。事实证明，这些目的基本达到了。

但是，随着市场化进程的日益深入，各类市场主体越来越成熟，在要求政府进一步转变职能、减少对经济和社会的不必要的干预的同时，提供更好的公共服务，为市场创造一个良好的外部环境。

经过近30年的高速发展，现在中国的市场化程度已远非改革开放初期可以同日而语，这可以从各类非公经济主体和社会组织的繁荣、中国经济与世界经济日益融为一体等事实中可见一斑。市场化的纵深发展向政府改革提出新的要求和任务，即尽快朝“小政府、大服务”的方向转变。

《经济观察报》：为什么现在中国的行政体制的改革基本上都选择“大部制”的模式？

陈天祥：所谓大部门制，即在政府机构设置上，在横向整合职能和管辖范围相近、业务性质类似的政府部门，组建一个大的部门统一行使相关管辖权的管理体制。与传统的专业性部门相比，大部门管辖范围较宽，侧重于宏观管理，侧重于制定战略和大的政策。

大部门制的优势主要表现在：第一，有利于理顺政府与社会、政府与市场的关系。大部门制跳出了传统机构改革的模式，朝“小政府、大服务”的方向突破。由于大部门制把相关的职能和权力集中在一个统一的部门行使，就更容易摆脱传统因过细的部门设置而造成的囿于单一行业甚至部门利益的角度思考和行事的定式，强调政府的宏观调控作用，容易从公共利益的角度思考如何创造一个有利于不同行业、不同利益主体之间和谐共处、互补协调发展的制度环境，突出政府的公共服务职能，更多地思考如何更好地为市场服务、为社会服务的问题。另外，大部门制必然要求政府部门减少自己的职能和权力，把一部分权力还给社会和市场，并实现决策、执行和监督三个职能的相对分离，克服过去部门权力过于集中所造成的弊端。

第二，大部门制有利于决策的科学性，提高决策效能。由于大部门制把职能相关或相近的部门事务都集中在一起，这样在做决策时，一是信息更加全面可靠，二是视野更宽，三是可以减少“经济人”的自利动机，四是决策与执行分离后减少非决策因素对决策的不当干扰而使决策更接近“应然”状态，从而提高决策的科学性和效能。

第三，大部门制有利于提高行政管理效率。大部门制有利于化解政府机构重叠、职责交叉、政出多门和有责无权或有权无责的矛盾，减少互相扯皮和公文旅行的现象，减少传统部门细化设置下不同部门之间的过多的协调环节，较好地做到权责匹配明确，提高管理效率。

第四，有利于精简机构和人员。在部门设置过多的情况下，每个部门都是相对独立的，自然就会有各自相应的一套内部机构和人员，所谓“麻雀虽小，五脏俱全”，从而引起机构的膨胀和人员臃肿。而大部门制则不同，虽然其目的不在于机构精简和裁减人员，而在于建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，但由于部门数目减少，客观上有利于机构精简和人员裁减。

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